Властные полномочия прокурора

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

(«Законность», 2006, N 4)

ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

А. Винокуров, старший советник юстиции, кандидат юридических наук.

Дискуссии о роли и месте прокуратуры в государственно-правовом механизме, будоражившие как теоретиков, так и практиков, постепенно уступают место более насущному вопросу о том, как сделать деятельность прокуратуры эффективной, соответствующей как современным тенденциям развития государства, так и требованиям гражданского общества.

В том, что прокурорский надзор за исполнением законов («общий надзор») не просто выжил, но и показал (и продолжает показывать) свою значимость в вопросе укрепления законности в различных сферах жизни общества, немалая заслуга самих прокуроров.

Вопрос совершенствования надзорной деятельности должен рассматриваться одновременно с вопросом модернизации законодательства, регламентирующего эту деятельность. Поскольку на протяжении последних лет многие прокурорские работники ждут законодательных перемен, представляется целесообразным высказаться по вопросу совершенствования Закона о прокуратуре. Это позволяет, в частности, анализ как норм его главы 1 раздела III, так и изучение практики применения этих норм прокурорами различных уровней.

Прежде всего необходимо остановиться на ст. 21, регламентирующей предмет рассматриваемой отрасли надзора и пределы ее реализации прокурорами. Очевидно, что с учетом Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также принимая во внимание определенную периодичность (в среднем один раз в четыре года) издания подобного рода правовых актов главы государства, изменяющих названия и правовой статус федеральных органов исполнительной власти, целесообразно в ст. 21 Закона о прокуратуре ограничиться нейтральным термином «федеральные органы исполнительной власти». Необходимо единообразное применение терминологии и в отношении региональных органов. Достаточно привести соответствующую формулировку из ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вызывает определенные вопросы указание в Законе органов контроля в качестве самостоятельных субъектов, за законностью деятельности которых надзирают прокуроры. Если следовать логике административного права, то контроль — это функция прежде всего органов исполнительной власти, будь то федеральные и региональные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления, олицетворяющие на муниципальном уровне исполнительную власть. Тогда можно говорить о тавтологии, поскольку и федеральные органы исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов Федерации, и органы местного самоуправления уже перечислены. Бытует, правда, и иное мнение, что указание в качестве отдельного субъекта органов контроля позволяет автоматически распространить действие Закона и на иные контрольные инстанции, например Центральный банк РФ и даже Счетную палату. Однако, учитывая конституционный статус этих органов, едва ли подобная интерпретация Закона о прокуратуре имеет под собой веское основание.

По нашему мнению, есть потребность в определении понятия «должностное лицо» применительно к рассматриваемой отрасли надзора. Из содержания ст. 21 Закона о прокуратуре следует, что должностные лица — это те, кто исполняет служебные обязанности в перечисленных федеральных органах исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Федерации, органах военного управления и органах местного самоуправления. Вместе с тем названная норма упоминает еще и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, представляющих собой самостоятельную, отличную от должностных лиц категорию.

Представляется, надо распространить понятие «должностное лицо» и на руководителей коммерческих и некоммерческих организаций (удачный пример — ст. 2.4 КоАП).

Пункт 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, устанавливающий, по сути, пределы прокурорского надзора, также нуждается в определенной корректировке. Дело в том, что у надзорной деятельности прокурора есть схожие черты, прежде всего, с контрольной (надзорной) работой соответствующих государственных органов исполнительной власти как федерального, так и регионального подчинения. В то же время в последние годы активно проходит процесс наделения контрольными функциями и муниципальных органов (ст. 14 ЖК РФ, ст. 72 ЗК РФ, ст. 68 ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» и др.), что обязывает принимать во внимание и эти органы, также наделяемые властными полномочиями. В этой связи первое предложение п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре можно было бы изложить в следующей редакции: «При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют другие государственные и муниципальные органы, наделенные контрольными (надзорными) функциями».

Очевидно, что для успешной организации надзорной работы и принятия адекватных мер по фактам нарушений необходим анализ состояния законности. Во многих приказах и указаниях Генеральной прокуратуры РФ, организационно-распорядительных документах прокуроров областного уровня делается упор на осуществление аналитической работы. В частности, в п. 6 главного «общенадзорного» Приказа Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» указывается, что необходимо в качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

К сожалению, Закон о прокуратуре не содержит нормы, предусматривающей обязательность аналитической работы прокурора. В этом смысле требования ведомственных организационно-распорядительных документов по осуществлению такой работы ставят в сложное положение прокуроров, пытающихся наладить информационный обмен в аналитических целях. На местах уже были случаи, когда руководители территориальных и иных поднадзорных органов отказывали в предоставлении информации по требованию прокурора, мотивированному необходимостью проведения аналитической работы. Обоснование отказа предельно простое — аналитическая работа не указана в Законе о прокуратуре в качестве функции либо направления деятельности прокуроров.

Пункт 1 ст. 22 Закона о прокуратуре раскрывает круг полномочий прокурора, реализуемых в целях выявления нарушений законов, а если быть точным, то в целях подтверждения либо опровержения поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении закона, поскольку во главу угла все-таки необходимо ставить поиск истины, а не стремление найти и наказать всех и вся. И здесь, коль скоро уместна определенная аналогия с деятельностью органов исполнительной власти, реализующих контрольные (надзорные) полномочия, правомерно говорить о необходимости регламентации действий прокурора при осуществлении надзора. Памятуя о том, что одним из важнейших принципов организации и деятельности органов прокуратуры является законность, а также учитывая, что надзорная деятельность осуществляется через реализацию властных полномочий, представляется необходимым закрепить в Законе о прокуратуре четкий алгоритм проверки. В этом смысле уместно вспомнить ФЗ от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», который жестко регламентирует деятельность органов исполнительной власти при проведении государственного контроля (надзора). И хотя в ст. 1 этого Закона оговаривается, что его положения не применяются к отношениям, связанным с проведением в том числе прокурорского надзора, отдельные положения его следовало бы законодательно распространить и на деятельность прокуроров.

Серьезные проблемы в реализации прокурорами права вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов создало Постановление Верховного Суда РФ от 6 июня 2003 г. по широко известному и неоднозначно оцениваемому прокурорами так называемому «владимирскому делу». Высшая судебная инстанция, отразив в своем решении в общем-то правильные положения относительно необходимости оценки законности требований прокурора, почему-то значительно сузила рамки применения прокурором рассматриваемого полномочия. Суд определил, что Закон о прокуратуре не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан; согласно ст. 22 это право используется в случае нарушения законов упомянутыми лицами. То есть судьи, можно сказать, дали такое толкование этой норме, оснований для которого не было.

Непонятно, как в сложившихся условиях прокурорам выполнять требования указания Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», в котором говорится о необходимости объявления предостережения должностному лицу в том числе непосредственно в прокуратуре, куда его необходимо вызвать. Ведь нарушения закона еще нет. Напомним, что право вызова для дачи объяснений относится к полномочию, направленному на выявление нарушений. То есть прокурор, в том числе и таким путем, собирает информацию, на основании которой уже можно делать определенные выводы и принимать юридически значимые решения. При этом может возникать необходимость вызова в прокуратуру самого заявителя для уточнения полученной от него информации.

Пункт 3 ст. 22 Закона о прокуратуре необходимо дополнить новым абзацем, в котором следует отразить, что прокурор или его заместитель реализует (использует) и иные помимо предусмотренных Законом о прокуратуре полномочия, предусмотренные федеральными законами. Таких полномочий при анализе законодательных актов можно выявить немало.

Требует регламентации в отдельной статье Закона о прокуратуре порядок применения постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию. Возможно, недостаточностью законодательной регламентации во многом и объясняется тот факт, что эта мера применяется мало. В новой норме следовало бы закрепить, кому адресуется постановление, а также определить основные критерии незаконности административного задержания. Кроме того, по аналогии со ст. 34 Закона о прокуратуре следовало бы указать, что такое постановление прокурора подлежит обязательному исполнению.

Смотрите так же:  Приказ о проверке пожарных гидрантов

Статья 23 Закона о прокуратуре, регламентирующая вопросы опротестования незаконных правовых актов, также нуждается в корректировке. В п. 2 ст. 23 не закреплена обязанность органа или должностного лица, которым приносится протест, мотивировать свою позицию, если они не согласны с прокурором. Кроме того, целесообразно в отдельном пункте регламентировать процедуру опротестования правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ и представительных органов местного самоуправления. Также следует учитывать, что и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (советы министров, правительства, администрации и т. п.) тоже коллегиальные органы, от имени которых издается правовой акт.

Таким образом, п. п. 2 и 3 названной статьи можно было бы изложить в такой редакции: «2. Протест прокурора подлежит незамедлительному рассмотрению органом или должностным лицом, которому он адресован. По истечении десяти дней с момента поступления протеста в орган или должностному лицу должен быть направлен ответ в письменной форме прокурору. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительной отмены незаконного правового акта, прокурор вправе установить сокращенный срок направления ответа на протест.

В случае удовлетворения протеста прокурора к ответу прилагается копия правового акта, отменяющего либо изменяющего опротестованный правовой акт.

При несогласии органа либо должностного лица с доводами прокурора ответ должен быть мотивирован ссылками на правовые акты, подтверждающими правомерность издания оспариваемого правового акта.

3. Протест прокурора, адресованный законодательному (представительному) или исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, а также представительному органу местного самоуправления, подлежит рассмотрению на ближайшем заседании, но не позднее десяти дней с момента поступления протеста. О дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его прокурором».

В статью 24 Закона о прокуратуре также следовало бы внести поправки. Формулировка п. 1 статьи по своему смыслу подразумевает право прокурора вносить представление об устранении нарушений закона не только в поднадзорный орган или должностному лицу, но и вышестоящим по отношению к ним органу и должностному лицу. Вместе с тем на практике были случаи, когда вышестоящие прокуроры, упрекая нижестоящих в нарушении субординации, требовали отзыва таких представлений. Считаем, что право прокурора вносить представление в вышестоящий орган или должностному лицу должно быть закреплено в п. 1 статьи. Тем более что схожее положение уже есть в п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре применительно к протесту. Также необходимо закрепить в ст. 24 положение о том, что прокурор в представлении обязан указать, какие именно меры необходимо принять по результатам рассмотрения представления. Кроме того, целесообразно наделить прокурора правом требовать в представлении привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушении закона.

Пункт 2 ст. 24 нуждается в детализации применительно к срокам рассмотрения представления коллегиальным органом. Думается, разумно установить срок не более десяти дней с момента поступления представления.

В этой же статье необходимо закрепить положение о том, что в случае несогласия с доводами прокурора орган или должностное лицо, которым адресовано представление, обязаны мотивировать свою позицию.

Из ст. 24 следует исключить п. 3, поскольку он не соответствует названию статьи. Вместе с тем отказываться от такой нормы нельзя, ее надо отразить в отдельной статье.

Пункт 1 ст. 25 не соответствует положениям УПК и КоАП, поскольку прокурор вправе выносить постановления о возбуждении уголовного дела или производства по делу об административном правонарушении в отношении любого субъекта (а не только должностного лица). Что касается п. 2, то в нем целесообразно по аналогии с ч. 2 ст. 29.11 КоАП установить, что «о вынесенном по результатам рассмотрения постановления прокурора решении сообщается прокурору в письменной форме в течение трех дней со дня его вынесения». Это позволит прокурору более оперативно опротестовывать такое решение в установленный ст. 30.3 КоАП срок.

Есть ли предел у полномочий органов прокуратуры при проверках НКО?

В последнее время озвучивается много идей об изменении законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций (НКО). В частности, предлагается разделить НКО на социально ориентированные и политические, причем первым планируется предоставлять дополнительные меры господдержки, а вот вторые могут получить ужесточение требований к своей деятельности. В принципе, это предложение соответствует сложившейся на сегодняшний день ситуации: расширение перечня НКО, имеющих право на господдержку, и в то же время определенное ограничение деятельности НКО политических (например, запрет на финансирование НКО-иностранными агентами политических партий). Тем не менее, подобные ограничения не должны ущемлять права граждан на объединение.

Это в очередной раз подтвердил КС РФ, проверив законность обширных полномочий прокуратуры при проведении проверок НКО, – его позиция закреплена в Постановлении КС РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П (далее – Постановление). Разберемся с тем, что можно, а что нельзя делать прокурорам при проведении проверочных мероприятий в отношении НКО.

КРАТКО

Требования заявител ей : Признать неконституционными ряд положений законодательства, позволяющих осуществлять прокурорские проверки НКО в отсутствие нормативно закрепленного регламента их проведения, а также допускающих дублирование полномочий прокуратуры и других контролирующих органов.

Суд решил: Отсутствие нормативного закрепления сроков прокурорских проверок в отношении НКО, а также сроков устранения выявленных в ходе проверки нарушений не соответствует требованию формальной определенности закона. Федеральному законодателю надлежит определить эти сроки.

Поводом для вынесения Постановления стало обращение в КС РФ межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское,благотворительного и правозащитного общества «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие» и ее председателя – гражданки С.А. Ганнушкиной (коллективная жалоба), а также межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «АГОРА», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр» и регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан. Все они просили Суд проверить на соответствие Конституции РФ следующие нормы (далее – оспариваемые положения) Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – закон о прокуратуре):

  • п. 1 ст. 6, который устанавливает обязательность исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, в установленный срок;
  • п. 2 ст. 21, закрепляющий, что проверки исполнения законов организациями проводятся на основании поступившей в прокуратуру информации о фактах их нарушения, и при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы;
  • п. 1 ст. 22, согласно которому прокуроры по предъявлении служебного удостоверения могут, в частности, беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых органов, изучать в свободном доступе их документы и материалы и требовать от руководителей или других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Указанные НКО в своих жалобах отмечали, что в 2012-2014 годах они подверглись многочисленным проверкам органов прокуратуры, Минюста и ФНС России, и эти проверки мешали нормальному их функционированию. Организации посчитали многократное представление копий одних и тех же документов для проверок обременительным, а устанавливаемые прокуратурой для их представления сроки – слишком короткими. Также они заявили, что недостаточность сроков влечет за собой невозможность исполнить эту обязанность своевременно, в результате чего руководители организаций привлекаются к административной ответственности, а при обжаловании действий прокуроров в суд судьи встают на сторону органов прокуратуры.

Рассмотрим подробнее, каким образом были организованы проверки организаций.

Общественные организации «Правозащитный центр «Мемориал», «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал» и «Гражданское содействие». В марте-апреле 2013 года в рамках проверки исполнения законодательства, проводимой прокуратурой г. Москвы с участием сотрудников Минюста, МВД и ФНС России, руководителям этих НКО были направлены требования о представлении учредительных и уставных документов, сведений об учредителях и других документов, касающихся деятельности организаций за проверяемый период, в том числе – об источниках поступления средств, их расходовании и использовании иного имущества, полученных для осуществления деятельности.

Указанные НКО оспорили решения прокуратуры по проведению проверки, однако Замоскворецкий районный суд г. Москвы отказал им в удовлетворении заявлений (решения от 24 мая 2013 г. и от 10 июля 2013 г., оставленные без изменения судами вышестоящих инстанций). Более того, председатель организации «Гражданское содействие» была привлечена к административной ответственности за невыполнение требований прокурора на основании ст. 17.7 КоАП РФ (постановление мирового судьи судебного участка № 367 Тверского района г. Москвы от 19 июня 2013 г.; оставлено без изменения вышестоящим судом).

Суды постановили, что проверки данных организаций были проведены на основании информации их официальных сайтов, которая свидетельствовала о возможных нарушениях требований законодательства об НКО-иностранных агентах. При этом запрошенные прокурорами документы не выходили за рамки предмета проверок, установленного ст. 22 закона о прокуратуре, а требование об их представлении дополнительно не обременяло организации и не требовало материальных затрат.

Смотрите так же:  Нефинансовая отчетность компаний россии

Ассоциация «АГОРА». В отношении данной организации в 2013-2014 годах прокуратурой Республики Татарстан было проведено пять проверок, три из которых – на предмет соблюдения законодательства об НКО-иностранных агентах. Организация обжаловала действия прокуратуры в суд, после того как в ходе последней проверки в ее адрес было направлено требование представить в течение четырех дней тексты ряда документов, в том числе переведенных на русский язык соглашений с иностранными организациями о пожертвованиях на реализацию соответствующих проектов и отчетов об их реализации. Вахитовский районный суд города Казани отказал в удовлетворении требований организации (решение от 14 мая 2014 г., оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции).

Свое решение он объяснил тем, что проверки проводились по разным основаниям, а именно на основании получения прокуратурой информации о поступлении на счета организации денежных средств из иностранных источников, сведений о ее политической деятельности (по результатам интернет-мониторинга), а также заявления гражданина о проверке законности образовательной деятельности организации в рамках одного из проектов. Именно это, по мнению суда, обусловило пересечение проверок по времени и предъявление совпадающих требований о представлении документов, а срок для их представления являлся достаточным и разумным. Суд согласился с тем, что неразъяснение сроков и предмета проверки, прав и обязанностей проверяемой организации и проверяющих является нарушением, но назвал его несущественным и не могущим быть основанием для признания проверки незаконной.

Организация «Забайкальский правозащитный центр». В феврале 2012 года Управление Минюста России по Забайкальскому краю провело плановую проверку ее деятельности за 2010-2011 годы и не выявило никаких нарушений. 21 марта 2013 года прокуратура Ингодинского района г. Читы в рамках проверки исполнения данной организацией законодательства за аналогичный период направила ее директору требование о представлении в срок до 28 марта того же года ряда документов.

Необходимо было направить на проверку учредительные и уставные документы, сведения об источниках поступления денежных средств и имущества с кратким анализом их расходования, а также сведения об участии организации в политической деятельности. Директор НКО посчитал требования прокуратуры незаконными, и не представил данные материалы, в связи с чем он был привлечен к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ (постановление мирового судьи судебного участка № 1 Центрального района г. Читы от 16 мая 2013 г.; оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции).

Общественный фонд «Международный стандарт». Его директор также была привлечена к ответственности по ст. 17. КоАП РФ за неисполнение требования прокуратуры Советского района г. Уфы о представлении материалов, в том числе учредительных и уставных документов, штатного расписания, копий трудовых договоров с работниками, информации об источниках поступления в 2010-2012 годах денежных средств, их государственной принадлежности, целевом назначении и расходовании. Соответствующее требование было направлено организации 27 марта 2013 года, а представить документы необходимо было в срок до 29 марта 2013 года.

Вынесший соответствующее постановление мировой судья судебного участка № 1 по Демскому району г. Уфы (оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции) отметил, что предъявленные прокуратурой требования о представлении документов, в том числе первичных бухгалтерских, для проверки исполнения законодательства о противодействии экстремизму являются законными и обоснованными. При этом осуществлению контрольных мероприятий не препятствует проведенная в феврале 2013 года Управлением Минюста России по Республике Башкортостан плановая проверка деятельности фонда за 2010-2012 годы (не выявившая нарушений), поскольку деятельность прокуратуры не заменяет деятельность других госорганов.

Часть, в которой оспариваемые положения соответствуют Конституции РФ

НАША СПРАВКА

Право граждан на объединение, в том числе возможность создания союзов для защиты своих интересов, а также принцип свободы деятельности общественных объединений закреплены в ч. 1 ст. 30 Конституции РФ. Аналогичным образом свобода объединений граждан гарантируется и международными нормативными актами: Всеобщей декларацией прав человека (п. 1 ст. 20), Международным пактом о гражданских и политических правах (п. 1 ст. 22) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (п. 1 ст. 11).

КС РФ напомнил, что общественные объединения, свобода деятельности и равенство перед законом которых гарантированы ст. 19 и ст. 30 Конституции РФ, самостоятельно выбирают формы и методы реализации поставленных перед ними задач, а органы власти не вправе произвольно вмешиваться в их деятельность. При этом федеральный законодатель может ограничивать право на объединение, как и другие права граждан, если это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Создание же общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, разумеется, запрещено (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ). Таким образом, федеральный законодатель должен, с одной стороны, создавать надлежащие условия для того, чтобы объединения граждан могли эффективно защищать свои права и законные интересы, а с другой – обеспечивать соблюдение ими законодательства, в том числе путем введения механизмов государственного контроля (надзора).

Основная задача органов прокуратуры в нашей стране – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России (п. 1 ст. 1 закона о прокуратуре). Несмотря на то что большинство прописанных в законе о прокуратуре функций ведомства относятся к сферам уголовного процесса и производства по делам об административных правонарушениях (п. 2 ст. 1 закона о прокуратуре), прокурорский надзор не ограничивается только ими, поскольку органы прокуратуры должны рассматривать все поступающие к ним заявления и жалобы, содержащие сведения о нарушении законов (ст. 10 закона о прокуратуре).

КС РФ подчеркнул, что, поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные госорганы (п. 2 ст. 21 закона о прокуратуре), прокурорский надзор носит вневедомственный и межотраслевой характер и распространяется даже на те сферы общественных отношений, для которых предусмотрен специальный государственный контроль, в том числе на деятельность НКО (абз. 5 п. 3 Постановления). Специальный контроль за деятельностью НКО в настоящее время осуществляет Минюст России (п. 4.1 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – закон об НКО), постановление Правительства РФ от 11 июля 2012 года № 705 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций»). Одной из задач этого контроля является обеспечение прозрачности деятельности НКО-иностранных агентов, участвующих в политической жизни России путем оказания воздействия, в том числе за счет формирования общественного мнения, на принимаемые госорганами решения (Постановление КС РФ от 8 апреля 2014 г. № 10-П).

Как ранее отмечал КС РФ, при установлении конкретного соотношения и разграничения федерального государственного надзора за деятельностью НКО и прокурорского надзора за исполнением ими законов не должны создаваться необоснованные и непреодолимые препятствия для их функционирования (Постановление КС РФ от 8 апреля 2014 г. № 10-П, Определение КС РФ от 28 июня 2012 г. № 1251-О). Сами по себе контрольные мероприятия, конечно, не должны восприниматься как ограничение прав и свобод граждан, однако при их реализации на проверяемых субъектов могут быть наложены дополнительные обременения, затрудняющие их деятельность. Такое негативное воздействие необходимо минимизировать, считает Суд (абз. 6 п. 4 Постановления).

Стоит отметить, что заявители по делу оспаривали не столько широту полномочий прокуроров, которые могут, в том числе, инициировать приостановление деятельности или ликвидацию общественных объединений (ст. 42-44 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», далее – закон об общественных объединениях) и обращаться в суд с заявлением о ликвидации НКО (п. 1.1 ст. 18 закона об НКО), сколько правовую определенность оснований и условий осуществления прокурорских проверок (точнее, неопределенность в силу отсутствия нормативно закрепленного порядка их проведения).

КС РФ подчеркнул, что надзорная деятельности прокуратуры регулируется не только законом о прокуратуре, но и связанными с ним федеральными законами и подзаконными нормативными актами. Так, например, ответ на вопрос о том, могут ли органы прокуратуры реагировать на сведения о нарушениях законодательства не только из поступивших к ним заявлений, жалоб и иных обращений, содержится в приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее – Приказ). В нем сказано, что поводами для прокурорских проверок являются не только конкретные обращения граждан и должностных лиц, но и сообщения СМИ, материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, правоприменительной практики и др. (п. 6 Приказа).

Таким образом, можно предположить, что основанием для прокурорской проверки могут стать и данные, полученные при проведении проверки организации Минюстом России. При этом, по мнению Суда, в каждом случае, когда органы прокуратуры получают сведения о нарушении законодательства конкретной организацией, они обязаны обратиться в министерство за имеющимися в его распоряжении данными об этой организации (абз. 4 п. 5.2 Постановления).

Смотрите так же:  Как оформить собственность на квартиру по ипотеке

Еще один важный момент, на который обратил внимание КС РФ, – недопустимость выхода прокуроров за пределы проверки (за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов), в том числе запроса дополнительных материалов, помимо тех, которые необходимы для подтверждения или опровержения сведений о нарушениях закона организацией. Кроме того, не должны запрашиваться и документы, находящиеся в открытом доступе. Напомним, НКО не только представляют информацию о своей деятельности в Минюст России, налоговые органы и Росстат, но и публикуют в Интернете или в СМИ ежегодный (а НКО-иностранные агенты – полугодовой) отчет о своей деятельности (ст. 32 закона об НКО, ст. 21 и ст. 29 закона об общественных объединениях). Таким образом, прокуроры могут требовать только те документы, которые не могут быть получены у других госорганов или из открытых источников.

Что касается претензии заявителей к неоднократности прокурорских проверок, то установить какое-либо точное их количество невозможно, поскольку они проводятся по конкретным сведениям о нарушении законодательства. В противном случае ни о каком своевременном реагировании на эти сообщения со стороны прокуратуры не могло бы идти речи. При этом, в случае установления фактов нарушения законодательства, проведение по прошествии разумного срока еще одной проверки – чтобы понять, устранены ли они – является вполне разумным и закономерным действием. Организации не должны расценивать ее как еще одну проверку по одному и тому же предмету. Соответственно, и органы прокуратуры должны проверять только лишь факт устранения нарушений, а не проводить проверочные действия повторно (абз. 3-4 п. 5.4 Постановления).

Недовольство заявителей привлечением к прокурорским проверкам сотрудников других госорганов КС РФ также счел необоснованным. Он отметил, что служащие, например, Минюста России, привлекаются в качестве специалистов для разрешения возникающих в ходе проверки вопросов о деятельности НКО. Это не наделяет их статусом проверяющих, и, соответственно, не является увеличением числа проверок именно министерством в нарушение закона (абз. 6 п. 5.4 Постановления). Напомним, плановые проверки организаций могут проводиться не чаще, чем раз в три года (ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Однако необходимо обратить внимание на то, что любая прокурорская проверка должна оканчиваться вынесением акта, отражающего ее результаты. Если в ходе ее проведения было подтверждено нарушение законодательства организацией, выносится протест, представление, постановление или предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 23-25.1 закона о прокуратуре). В случае же, когда нарушений выявлено не было, прокурор не освобождается от обязанности вынесения соответствующего акта и доведения его до сведения проверяемой организации. Без принятия такого решения прокурорская проверка не может считаться завершенной, что позволяет прокурору использовать свои властные полномочия в отношении НКО в течение длительного срока (абз. 3 п. 5.5 Постановления).

Таким образом, оспариваемые положения в той части, в которой закрепляют полномочия прокурора требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, обеспечивают выполнение прокуратурой РФ возложенной на нее функции надзора, а потому не противоречат Конституции РФ, заключил Суд.

Часть, в которой оспариваемые положения неконституционны

Тем не менее, наделение прокуроров широкими полномочиями в сфере проведения проверок НКО в отсутствие нормативно закрепленной процедуры их проведения действительно создает препятствия для нормальной деятельности организаций, постановил КС РФ. Так, согласно оспариваемым нормам, организации обязаны исполнить требования прокурора в установленный срок. За невыполнение этой обязанности организации могут быть привлечены к ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, максимальное наказание по которой – штраф в размере от 50 тыс. до 100 тыс. руб. либо приостановление деятельности на срок до 90 суток.

При этом ни длительность срока, ни порядок его исчисления не определены в нормативных актах, поэтому прокуроры самостоятельно устанавливают их в каждом конкретном случае. Таким образом, создается ситуация, когда времени для представления требуемых материалов организации недостаточно, а обжаловать законность установленных прокуратурой сроков она не может из-за отсутствия нормативно закрепленных критериев их определения, и соответственно, не может избежать и административной ответственности.

Кроме того, не определена законом о прокуратуре и продолжительность проверок, поэтому ее также устанавливает прокурор, исходя, как правило, из результативности проверочных мероприятий. Несмотря на то что проверки НКО в большинстве случаев имеют камеральный (документарный) характер, их продолжительность должна быть ограничена, поскольку определение ее в каждом конкретном случае по усмотрению прокурора препятствует полноценной реализации права граждан на объединение, отметил Суд (абз. 6 п. 6 Постановления).

Отсутствие указанных сроков в нормативных актах приводит к нарушению требования формальной определенности закона. Поэтому федеральному законодателю надлежит внести изменения в законодательство, регулирующее надзорную деятельность прокуратуры, а именно: определить предельные сроки проведения проверочных мероприятий и сроки исполнения требований прокурора проверяемыми организациями.

***
До тех пор, пока соответствующие изменения не будут внесены в законодательство, разумность сроков должна будет доказываться прокурорами в суде (если организации будут обжаловать их требования). Что касается дел заявителей, то КС РФ посчитал, что решения по ним подлежат пересмотру в той части, в какой они опирались на толкование оспариваемых положений, признанное в соответствии с Постановлением неконституционным.

Полномочия прокурора при осуществлении прокурорского надзора на стадии предварительного расследования

Полномочия прокурора различаются в зависимости от формы производства предварительного расследования. Формами предварительного расследования являются предварительное следствие и дознание. Более широкими являются полномочия прокурора при осуществлении надзора за предварительным расследованием в форме дознания.

Надзирая за законностью производства предварительного расследования, прокурор на различных его этапах реализует свои властные полномочия. Он вправе истребовать от органов, осуществляющих дознание, любое уголовное дело, изучить его и дать по нему письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, которые обязательны для исполнения, вправе отменять незаконные или необоснованные постановления, вынесенные дознавателем, при выявлении нарушений закона вправе требовать от органов дознания их устранения. Прокурор вправе своим постановлением отстранить дознавателя от дальнейшего расследования уголовного дела, если ими нарушены требования УПК РФ при осуществлении расследования, вправе изымать любое дело у органа дознания и передавать его следователю, разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также самоотводы.

В процессе расследования прокурор вправе давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения. Он участвует в судебных заседаниях при рассмотрении вопросов об избрании меры пресечения в виде залога, домашнего ареста, заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения.

Прокурор проверяет законность задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, а также законность привлечения лица в качестве обвиняемого. В соответствии с ч. 3 ст. 92 УПК РФ о произведенном задержании орган дознания, дознаватель сообщают прокурору в течение 12 часов с момента задержания. Прокурор обязан проверить каждый случай задержания, с точки зрения его законности, учитывая основания задержания, содержащиеся в ст. 91 УПК РФ, а также порядок проведенного задержания. Он обязан проверять условия содержания задержанных в ИВС. Проверки ИВС практикуются не только в дневное, но и в вечернее и ночное время. Особое внимание уделяется надзору за законностью избрания мер пресечения и иных мер процессуального принуждения не только в отношении подозреваемых и обвиняемых, по и иных участников уголовного процесса, поскольку отдельные меры процессуального принуждения могут применяться в отношении потерпевших, свидетелей и иных лиц.

На завершающем этапе дознания прокурор наделен правом утверждения постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу и обвинительного акта. В случае неполноты расследования и нарушения закона при его производстве, прокурор вправе возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного дознания. При утверждении обвинительного акта прокурор вправе своим постановлением исключить из него отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое, направить уголовное дело для производства следствия, а также прекратить его.