Подписан закон о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов
Владимир Путин подписал Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».
Федеральный закон принят Государственной Думой 24 ноября 2017 года и одобрен Советом Федерации 29 ноября 2017 года.
Справка Государственно-правового управления
Федеральным законом устанавливаются основные характеристики федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, определённые исходя из прогнозируемого объёма валового внутреннего продукта в размере 97 462,0 миллиарда рублей и уровня инфляции, не превышающего 4,0 процента. Прогнозируемый общий объём доходов федерального бюджета в 2018 году составляет 15 257,8 миллиарда рублей, объём расходов – 16 529,2 миллиарда рублей. Дефицит федерального бюджета определён в объёме 1271,4 миллиарда рублей.
Федеральным законом также утверждаются нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, программы государственных внешних и внутренних заимствований Российской Федерации и государственных гарантий, определяются особенности исполнения федерального бюджета.
Федеральный бюджет
Сущность федерального бюджета
Необходимо отличать экономическое понимание бюджета от юридического понимания. Нас интересует прежде всего первое из них.
Бюджет — экономическая категория, т. е. устойчивая общественная связь. По аналогии с финансами федеральный бюджет можно определить как общественные отношения по поводу формирования и использования централизованной федеральной властью фонда денежных средств.
Структура доходов федерального бюджета определяется, во-первых, потребностями государства в финансовых ресурсах; во-вторых, возможностями государства по мобилизации этих ресурсов; в-третьих, особенностями проводимой экономической политики.
Структура расходов федерального бюджета определяется функциями государства.
С точки зрения экономической практики федеральный бюджет — важнейший элемент макроэкономической политики. Он обеспечивает аккумулирование финансовых ресурсов и их перераспределение.
За счет средств бюджета формируется большая часть платежеспособного спроса. Это достигается тем, что из бюджета выплачиваются значительные объемы заработной платы, приобретаются товары и услуги, осуществляются капиталовложения.
Параметры бюджета непосредственно воздействуют на важнейшие макроэкономические показатели — объемы инвестиций и производства, доходы населения, уровень занятости, процентную ставку, валютный курс.
Таким образом, по своему содержанию федеральный бюджет есть одновременно экономическая категория и инструмент политики.
По своей форме федеральный бюджет есть финансовый план государства, т. е. план сбора и использования финансовых ресурсов в целях обеспечения государственных функций.
С юридической точки зрения федеральный бюджет представляет собой нормативный акт — закон. Он разрабатывается органами исполнительной власти и принимается органами законодательной (или представительной) власти.
Федеральный бюджет — центральный элемент бюджетной системы.
Доходы и расходы федерального бюджета
Доходы федерального бюджета делятся на налоговые и неналоговые. В доходы федерального бюджета зачисляется остаток средств на конец предыдущего года.
Налоговые доходы федерального бюджета составляют:
- федеральные налоги и сборы, установленные налоговым законодательством;
- таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи;
- государственную пошлину.
Неналоговые доходы федерального бюджета формируются за счет:
- доходов от использования имущества;
- доходов от продажи имущества;
- части прибыли унитарных предприятий.
В доходах федерального бюджета также учитываются:
- прибыль Банка России;
- доходы от внешнеэкономической деятельности;
- доходы от реализации государственных запасов и резервов.
Доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым законом о федеральном бюджете на очередной год.
Из федерального бюджета финансируются следующие расходы:
- обеспечение деятельности президента РФ, Федерального собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов;
- функционирование федеральной судебной системы;
- осуществление международной деятельности;
- национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;
- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
- государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;
- государственная поддержка атомной энергетики;
- ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
- исследование и использование космического пространства;
- формирование федеральной собственности;
- обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;
- компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета;
- федеральная инвестиционная программа;
- официальный статистический учет.
При формировании бюджетов всех уровней предусматривается создание резервных фондов. Резервный фонд в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета.
Размер резервных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации устанавливается органами законодательной власти субъектов Российской Федерации при их утверждении на очередной финансовый год.
Резервные фонды используются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.
Порядок расходования из этих фондов определяется правительством. Кроме того, федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривается создание резервного фонда президента Российской Федерации в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Бюджетным кодексом РФ установлено, что средства резервного фонда президента РФ расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами президента РФ.
Не допускается расходование средств резервного фонда президента РФ на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности президента РФ.
Данные о доходах и расходах федерального бюджета за 1997-2003 гг. представлены в табл. 1. Федеральный бюджет имел значительный дефицит в 1997-2000 гг. В 2001 г. была предпринята попытка обеспечить сбалансированность бюджета. На 2003 г. запланирован профицит федерального бюджета в объеме 72,2 млрд. руб.
Основными расходными статьями федерального бюджета являются:
- обслуживание государственного долга (20% всех расходов),
- национальная оборона (19,0%),
- финансовая помощь бюджетам других уровней (15,6%).
Составление проекта федерального бюджета
Составление проекта федерального бюджета — исключительная прерогатива правительства РФ. Оно начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.
Проект федерального бюджета основывается на следующих документах:
- бюджетном послании Президента РФ;
- прогнозе социально-экономического развития на очередной год;
- основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной год;
- прогнозе сводного финансового баланса на очередной год по всей территории РФ;
- плане развития государственного сектора экономики.
1. Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В бюджетном послании Президента РФ формулируется бюджетная политика на очередной год. Она определяется на основе приоритетных задач развития экономики и социальной сферы.
2. Прогноз социально-экономического развития разрабатывается на основе данных статистики за последний отчетный период и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый год.
Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются: объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп его роста; уровень инфляции.
Так, в основу параметров федерального бюджета на 2003 г. положены прогнозные показатели: ВВП — 13050,0 млрд. руб., темп инфляции — 10-12% в год.
При разработке прогноза социально-экономического развития используются следующие методы:
- метод экономического анализа, в основе которого лежит исследование отклонений фактических показателей бюджета от ранее запланированных;
- метод экстраполяции, состоящий в определении сложившихся тенденций в бюджетных доходах и расходах за ряд лет и предложения о неизменности этих тенденций на будущий период.
3. Основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год представляют собой документ, содержащий план изменений в бюджетной и налоговой политике и соответственно в бюджетном и налоговом законодательстве. В частности, в этом документе могут быть предусмотрены изменения ставок некоторых налогов и распределения налогов между бюджетами.
4. Прогноз сводного финансового баланса — это прогноз доходов и расходов всех бюджетов по территории РФ. Он составляется на основе отчетного баланса за предыдущий год и прогноза социально-экономического развития на будущий период. Этот баланс отражает общий объем финансовых ресурсов, имеющихся в стране, и их распределение между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и бюджетами местного самоуправления. Сводный финансовый баланс позволяет принимать решения об изменениях в распределении ресурсов между бюджетами.
План развития государственной экономики включает:
- сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных предприятий;
- программу приватизации государственного имущества;
- данные о штатной численности государственных служащих по главным распорядителям бюджетных средств.
Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:
- прогноз консолидированного бюджета на очередной финансовый год;
- перспективный финансовый план;
- адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;
- программа внутренних и внешних заимствований;
- программа предоставления государственных гарантий на очередной финансовый год.
Из перечисленных документов следует отметить перспективный финансовый план. Он составляется на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию основных расходов.
Перспективный финансовый план законодательно не утверждается. Он разрабатывается в целях информирования законодательных органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы. Этот план разрабатывается на три года, из которых: первый год — это год, на который составляется бюджет; следующие два года — плановый период.
Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Он составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации.
Обратимся теперь непосредственно к процессу составления бюджета. В Бюджетном кодексе РФ выделены два этапа этого процесса. Для учебных целей мы разобьем их на подэтапы.
Первый этап — это разработка на основе плана-прогноза экономики основных характеристик проекта федерального бюджета. Данный этап имеет следующие подэтапы:
- Министерством экономики разрабатывается план-прогноз развития страны, содержащий основные макроэкономические показатели;
- правительство РФ рассматривает и утверждает план-прогноз;
- Министерство финансов разрабатывает на основе плана-прогноза основные характеристики проекта федерального бюджета. Причем уже на этом подэтапе бюджетные расходы распределяются в соответствии с разделами функциональной классификации;
- правительство РФ утверждает основные характеристики федерального бюджета, а Министерство финансов направляет бюджетные проектировки федеральным министерствам и ведомствам. Последние составляют на их основе предварительное распределение средств по конкретным получателям. Кроме того, Министерство финансов уведомляет субъекты Федерации о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.
Второй этап формирования федерального бюджета — это распределение объемов финансирования в соответствии с детализированной функциональной классификацией, а также в соответствии с экономической и ведомственной классификациями. Он имеет следующие подэтапы:
- Министерство финансов формирует бюджетные расходы в соответствии с тремя классификациями;
- Министерство финансов согласует планируемые расходы с министерствами и ведомствами. Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов. Разработка и согласование проекта бюджета на очередной финансовый год завершается не позднее 15 июля.
Одновременно завершается разработка законопроектов, принятие которых должно быть учтено в проекте бюджета. К ним относятся законопроекты о минимальном размере оплаты труда и минимальном размере пенсии;
- с 15 июля по 15 августа каждого года правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития на очередной год, уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу и проект федерального бюджета. Правительство утверждает проект закона о федеральном бюджете и вносит его в Государственную думу.
Рассмотрение и утверждение федерального бюджета
Составленный правительством РФ проект федерального бюджета рассматривается и утверждается Государственной думой.
Проект федерального бюджета должен поступить в Государственную думу не позднее 24 часов 15 августа текущего года. Одновременно проект бюджета предоставляется президенту РФ для ознакомления.
Проект бюджета представляется в Государственную думу вместе со следующими документами и материалами:
- предварительными итогами социально-экономического развития РФ в текущем году;
- прогнозом социально-экономического развития РФ на будущий год;
- основными направлениями бюджетной и налоговой политики на будущий год;
- планом развития государственного сектора экономики;
- прогнозом Сводного финансового баланса по территории страны на очередной год;
- прогнозом консолидированного бюджета РФ на очередной год;
- проектом федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год;
- проектом программы приватизации государственных предприятий на очередной финансовый год;
- проектом структуры государственного внешнего долга;
- проектом структуры государственного внутреннего долга.
Государственная дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения.
Первое чтение бюджета
При рассмотрении Государственной думой проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития страны, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, проект программы государственных внешних заимствований. При первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета:
- доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;
- распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
- дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной год и источники покрытия этого дефицита;
- общий объем расходов федерального бюджета на очередной год (рис. 5).
При утверждении в первом чтении основных характеристик проекта федерального бюджета, поступившего из правительства РФ, Государственная дума не имеет права увеличивать его доходы и дефицит без согласия правительства РФ.
В случае отклонения проекта закона о федеральном бюджете на очередной год в первом чтении Государственная дума обладает полномочиями:
- передать указанный законопроект в согласительную комиссию из представителей Государственной думы, Совета Федерации и правительства РФ для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета;
- вернуть указанный законопроект в правительство РФ на доработку;
- поставить вопрос о доверии правительству РФ.
По итогам рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной думы об одобрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении.
Второе чтение
При рассмотрении Государственной думой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, а также общий объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной думой проекта постановления о принятии проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении
Государственная дума рассматривает во втором чтении указанный законопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.
Если Государственная дума отклоняет во втором чтении проект закона о федеральном бюджете на очередной год, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.
Третье чтение
При рассмотрении Государственной думой проекта закона о федеральном бюджете в третьем чтении утверждаются расходы по подразделам функциональной классификации и главным распорядителям средств по всем четырем уровням функциональной классификации, а также распределяются средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам Федерации, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной год и Программы государственных внешних заимствований РФ на очередной год.
Государственная дума рассматривает в третьем чтении проект закона о бюджете на очередной год в течение 25 дней со дня принятия этого законопроекта во втором чтении.
Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональной классификации с учетом принятых поправок не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу, утвержденному во втором чтении проекта закона о федеральном бюджете на очередной год.
Четвертое чтение
Государственная дума рассматривает в четвертом чтении проект закона о федеральном бюджете в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении.
При рассмотрении в четвертом чтении законопроект о федеральном бюджете голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.
Принятый Государственной думой закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации рассматривает закон о федеральном бюджете на очередной год в течение 14 дней со дня представления Государственной думой. Совет Федерации обладает правом либо принять, либо отклонить закон о федеральном бюджете. Но он не может вносить в него изменения или дополнения.
В случае отклонения закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Советом Федерации указанный федеральный закон передается в согласительную комиссию.
При несогласии Государственной думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете на очередной год считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной думы.
В случае отклонения президентом РФ федерального закона о бюджете на очередной год этот закон передается в согласительную комиссию. В состав этой комиссии включается представитель Президента РФ.
Если закон о федеральном бюджете не принят в установленный срок, то правительство РФ имеет право осуществлять в следующем году расходы, руководствуясь бюджетом на предшествующий год, но в размерах не более 1/12 прежних ассигнований в расчете на месяц.
Если закон о федеральном бюджете не принят в течение 3-х месяцев нового финансового года, то правительство РФ продолжает осуществлять текущие расходы, но теряет право:
- предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;
- предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;
- предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам;
- осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;
- формировать резервные фонды и осуществлять расходы из этих фондов.
Рис. 5. Цели чтений проекта закона о федеральном бюджете в Государственной думе
Внесение изменений и дополнений в федеральный бюджет
В хозяйственной жизни могут складываться обстоятельства, которые приводят к нарушениям ранее сделанных прогнозов социально-экономического развития и соответственно параметров принятого бюджета. Такими обстоятельствами могут стать как негативные события внутри страны, так и резкие колебания конъюнктуры мирового рынка. Но возможны иные ситуации, когда фактические доходы бюджета значительно превышают запланированные.
В случае снижения ожидаемых поступлений доходов в федеральный бюджет более чем на 10% годовых назначений, правительство РФ обязано внести в Государственную думу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете. Одновременно в Государственную думу вносятся документы:
- отчет об исполнении федерального бюджета за период текущего финансового года;
- отчет федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих сбор доходов федерального бюджета;
- отчет об использовании средств резервного фонда правительства РФ и резервного фонда президента РФ;
- анализ причин, обусловивших необходимость внесения изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете.
Государственная дума должна рассмотреть этот законопроект во внеочередном порядке в течение 15 дней в трех чтениях.
Если проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете не принимается в установленный срок, правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета до момента принятия законодательного решения по данному вопросу.
Сокращение бюджетных расходов получило название секвестра. Это достаточно редкая процедура и применяется она в исключительных случаях.
В предшествующие годы использовалось понятие «защищенные статьи бюджета». Расходы по таким статьям должны были финансироваться в первоочередном порядке. Они не подлежали секвестированию.
Федеральный бюджет
Сущность федерального бюджета
Необходимо отличать экономическое понимание бюджета от юридического понимания. Нас интересует прежде всего первое из них.
Бюджет — экономическая категория, т. е. устойчивая общественная связь. По аналогии с финансами федеральный бюджет можно определить как общественные отношения по поводу формирования и использования централизованной федеральной властью фонда денежных средств.
Структура доходов федерального бюджета определяется, во-первых, потребностями государства в финансовых ресурсах; во-вторых, возможностями государства по мобилизации этих ресурсов; в-третьих, особенностями проводимой экономической политики.
Структура расходов федерального бюджета определяется функциями государства.
С точки зрения экономической практики федеральный бюджет — важнейший элемент макроэкономической политики. Он обеспечивает аккумулирование финансовых ресурсов и их перераспределение.
За счет средств бюджета формируется большая часть платежеспособного спроса. Это достигается тем, что из бюджета выплачиваются значительные объемы заработной платы, приобретаются товары и услуги, осуществляются капиталовложения.
Параметры бюджета непосредственно воздействуют на важнейшие макроэкономические показатели — объемы инвестиций и производства, доходы населения, уровень занятости, процентную ставку, валютный курс.
Таким образом, по своему содержанию федеральный бюджет есть одновременно экономическая категория и инструмент политики.
По своей форме федеральный бюджет есть финансовый план государства, т. е. план сбора и использования финансовых ресурсов в целях обеспечения государственных функций.
С юридической точки зрения федеральный бюджет представляет собой нормативный акт — закон. Он разрабатывается органами исполнительной власти и принимается органами законодательной (или представительной) власти.
Федеральный бюджет — центральный элемент бюджетной системы.
Доходы и расходы федерального бюджета
Доходы федерального бюджета делятся на налоговые и неналоговые. В доходы федерального бюджета зачисляется остаток средств на конец предыдущего года.
Налоговые доходы федерального бюджета составляют:
- федеральные налоги и сборы, установленные налоговым законодательством;
- таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи;
- государственную пошлину.
Неналоговые доходы федерального бюджета формируются за счет:
- доходов от использования имущества;
- доходов от продажи имущества;
- части прибыли унитарных предприятий.
В доходах федерального бюджета также учитываются:
- прибыль Банка России;
- доходы от внешнеэкономической деятельности;
- доходы от реализации государственных запасов и резервов.
Доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым законом о федеральном бюджете на очередной год.
Из федерального бюджета финансируются следующие расходы:
- обеспечение деятельности президента РФ, Федерального собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов;
- функционирование федеральной судебной системы;
- осуществление международной деятельности;
- национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;
- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
- государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;
- государственная поддержка атомной энергетики;
- ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
- исследование и использование космического пространства;
- формирование федеральной собственности;
- обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;
- компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета;
- федеральная инвестиционная программа;
- официальный статистический учет.
При формировании бюджетов всех уровней предусматривается создание резервных фондов. Резервный фонд в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета.
Размер резервных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации устанавливается органами законодательной власти субъектов Российской Федерации при их утверждении на очередной финансовый год.
Резервные фонды используются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.
Порядок расходования из этих фондов определяется правительством. Кроме того, федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривается создание резервного фонда президента Российской Федерации в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Бюджетным кодексом РФ установлено, что средства резервного фонда президента РФ расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами президента РФ.
Не допускается расходование средств резервного фонда президента РФ на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности президента РФ.
Данные о доходах и расходах федерального бюджета за 1997-2003 гг. представлены в табл. 1. Федеральный бюджет имел значительный дефицит в 1997-2000 гг. В 2001 г. была предпринята попытка обеспечить сбалансированность бюджета. На 2003 г. запланирован профицит федерального бюджета в объеме 72,2 млрд. руб.
Основными расходными статьями федерального бюджета являются:
- обслуживание государственного долга (20% всех расходов),
- национальная оборона (19,0%),
- финансовая помощь бюджетам других уровней (15,6%).
Составление проекта федерального бюджета
Составление проекта федерального бюджета — исключительная прерогатива правительства РФ. Оно начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.
Проект федерального бюджета основывается на следующих документах:
- бюджетном послании Президента РФ;
- прогнозе социально-экономического развития на очередной год;
- основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной год;
- прогнозе сводного финансового баланса на очередной год по всей территории РФ;
- плане развития государственного сектора экономики.
1. Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В бюджетном послании Президента РФ формулируется бюджетная политика на очередной год. Она определяется на основе приоритетных задач развития экономики и социальной сферы.
2. Прогноз социально-экономического развития разрабатывается на основе данных статистики за последний отчетный период и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый год.
Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются: объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп его роста; уровень инфляции.
Так, в основу параметров федерального бюджета на 2003 г. положены прогнозные показатели: ВВП — 13050,0 млрд. руб., темп инфляции — 10-12% в год.
При разработке прогноза социально-экономического развития используются следующие методы:
- метод экономического анализа, в основе которого лежит исследование отклонений фактических показателей бюджета от ранее запланированных;
- метод экстраполяции, состоящий в определении сложившихся тенденций в бюджетных доходах и расходах за ряд лет и предложения о неизменности этих тенденций на будущий период.
3. Основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год представляют собой документ, содержащий план изменений в бюджетной и налоговой политике и соответственно в бюджетном и налоговом законодательстве. В частности, в этом документе могут быть предусмотрены изменения ставок некоторых налогов и распределения налогов между бюджетами.
4. Прогноз сводного финансового баланса — это прогноз доходов и расходов всех бюджетов по территории РФ. Он составляется на основе отчетного баланса за предыдущий год и прогноза социально-экономического развития на будущий период. Этот баланс отражает общий объем финансовых ресурсов, имеющихся в стране, и их распределение между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и бюджетами местного самоуправления. Сводный финансовый баланс позволяет принимать решения об изменениях в распределении ресурсов между бюджетами.
План развития государственной экономики включает:
- сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных предприятий;
- программу приватизации государственного имущества;
- данные о штатной численности государственных служащих по главным распорядителям бюджетных средств.
Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:
- прогноз консолидированного бюджета на очередной финансовый год;
- перспективный финансовый план;
- адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;
- программа внутренних и внешних заимствований;
- программа предоставления государственных гарантий на очередной финансовый год.
Из перечисленных документов следует отметить перспективный финансовый план. Он составляется на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию основных расходов.
Перспективный финансовый план законодательно не утверждается. Он разрабатывается в целях информирования законодательных органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы. Этот план разрабатывается на три года, из которых: первый год — это год, на который составляется бюджет; следующие два года — плановый период.
Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Он составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации.
Обратимся теперь непосредственно к процессу составления бюджета. В Бюджетном кодексе РФ выделены два этапа этого процесса. Для учебных целей мы разобьем их на подэтапы.
Первый этап — это разработка на основе плана-прогноза экономики основных характеристик проекта федерального бюджета. Данный этап имеет следующие подэтапы:
- Министерством экономики разрабатывается план-прогноз развития страны, содержащий основные макроэкономические показатели;
- правительство РФ рассматривает и утверждает план-прогноз;
- Министерство финансов разрабатывает на основе плана-прогноза основные характеристики проекта федерального бюджета. Причем уже на этом подэтапе бюджетные расходы распределяются в соответствии с разделами функциональной классификации;
- правительство РФ утверждает основные характеристики федерального бюджета, а Министерство финансов направляет бюджетные проектировки федеральным министерствам и ведомствам. Последние составляют на их основе предварительное распределение средств по конкретным получателям. Кроме того, Министерство финансов уведомляет субъекты Федерации о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.
Второй этап формирования федерального бюджета — это распределение объемов финансирования в соответствии с детализированной функциональной классификацией, а также в соответствии с экономической и ведомственной классификациями. Он имеет следующие подэтапы:
- Министерство финансов формирует бюджетные расходы в соответствии с тремя классификациями;
- Министерство финансов согласует планируемые расходы с министерствами и ведомствами. Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов. Разработка и согласование проекта бюджета на очередной финансовый год завершается не позднее 15 июля.
Одновременно завершается разработка законопроектов, принятие которых должно быть учтено в проекте бюджета. К ним относятся законопроекты о минимальном размере оплаты труда и минимальном размере пенсии;
- с 15 июля по 15 августа каждого года правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития на очередной год, уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу и проект федерального бюджета. Правительство утверждает проект закона о федеральном бюджете и вносит его в Государственную думу.
Рассмотрение и утверждение федерального бюджета
Составленный правительством РФ проект федерального бюджета рассматривается и утверждается Государственной думой.
Проект федерального бюджета должен поступить в Государственную думу не позднее 24 часов 15 августа текущего года. Одновременно проект бюджета предоставляется президенту РФ для ознакомления.
Проект бюджета представляется в Государственную думу вместе со следующими документами и материалами:
- предварительными итогами социально-экономического развития РФ в текущем году;
- прогнозом социально-экономического развития РФ на будущий год;
- основными направлениями бюджетной и налоговой политики на будущий год;
- планом развития государственного сектора экономики;
- прогнозом Сводного финансового баланса по территории страны на очередной год;
- прогнозом консолидированного бюджета РФ на очередной год;
- проектом федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год;
- проектом программы приватизации государственных предприятий на очередной финансовый год;
- проектом структуры государственного внешнего долга;
- проектом структуры государственного внутреннего долга.
Государственная дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения.
Первое чтение бюджета
При рассмотрении Государственной думой проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития страны, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, проект программы государственных внешних заимствований. При первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета:
- доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;
- распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
- дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной год и источники покрытия этого дефицита;
- общий объем расходов федерального бюджета на очередной год (рис. 5).
При утверждении в первом чтении основных характеристик проекта федерального бюджета, поступившего из правительства РФ, Государственная дума не имеет права увеличивать его доходы и дефицит без согласия правительства РФ.
В случае отклонения проекта закона о федеральном бюджете на очередной год в первом чтении Государственная дума обладает полномочиями:
- передать указанный законопроект в согласительную комиссию из представителей Государственной думы, Совета Федерации и правительства РФ для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета;
- вернуть указанный законопроект в правительство РФ на доработку;
- поставить вопрос о доверии правительству РФ.
По итогам рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной думы об одобрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении.
Второе чтение
При рассмотрении Государственной думой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, а также общий объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной думой проекта постановления о принятии проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении
Государственная дума рассматривает во втором чтении указанный законопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.
Если Государственная дума отклоняет во втором чтении проект закона о федеральном бюджете на очередной год, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.
Третье чтение
При рассмотрении Государственной думой проекта закона о федеральном бюджете в третьем чтении утверждаются расходы по подразделам функциональной классификации и главным распорядителям средств по всем четырем уровням функциональной классификации, а также распределяются средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам Федерации, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной год и Программы государственных внешних заимствований РФ на очередной год.
Государственная дума рассматривает в третьем чтении проект закона о бюджете на очередной год в течение 25 дней со дня принятия этого законопроекта во втором чтении.
Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональной классификации с учетом принятых поправок не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу, утвержденному во втором чтении проекта закона о федеральном бюджете на очередной год.
Четвертое чтение
Государственная дума рассматривает в четвертом чтении проект закона о федеральном бюджете в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении.
При рассмотрении в четвертом чтении законопроект о федеральном бюджете голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.
Принятый Государственной думой закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации рассматривает закон о федеральном бюджете на очередной год в течение 14 дней со дня представления Государственной думой. Совет Федерации обладает правом либо принять, либо отклонить закон о федеральном бюджете. Но он не может вносить в него изменения или дополнения.
В случае отклонения закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Советом Федерации указанный федеральный закон передается в согласительную комиссию.
При несогласии Государственной думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете на очередной год считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной думы.
В случае отклонения президентом РФ федерального закона о бюджете на очередной год этот закон передается в согласительную комиссию. В состав этой комиссии включается представитель Президента РФ.
Если закон о федеральном бюджете не принят в установленный срок, то правительство РФ имеет право осуществлять в следующем году расходы, руководствуясь бюджетом на предшествующий год, но в размерах не более 1/12 прежних ассигнований в расчете на месяц.
Если закон о федеральном бюджете не принят в течение 3-х месяцев нового финансового года, то правительство РФ продолжает осуществлять текущие расходы, но теряет право:
- предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;
- предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;
- предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам;
- осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;
- формировать резервные фонды и осуществлять расходы из этих фондов.
Рис. 5. Цели чтений проекта закона о федеральном бюджете в Государственной думе
Внесение изменений и дополнений в федеральный бюджет
В хозяйственной жизни могут складываться обстоятельства, которые приводят к нарушениям ранее сделанных прогнозов социально-экономического развития и соответственно параметров принятого бюджета. Такими обстоятельствами могут стать как негативные события внутри страны, так и резкие колебания конъюнктуры мирового рынка. Но возможны иные ситуации, когда фактические доходы бюджета значительно превышают запланированные.
В случае снижения ожидаемых поступлений доходов в федеральный бюджет более чем на 10% годовых назначений, правительство РФ обязано внести в Государственную думу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете. Одновременно в Государственную думу вносятся документы:
- отчет об исполнении федерального бюджета за период текущего финансового года;
- отчет федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих сбор доходов федерального бюджета;
- отчет об использовании средств резервного фонда правительства РФ и резервного фонда президента РФ;
- анализ причин, обусловивших необходимость внесения изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете.
Государственная дума должна рассмотреть этот законопроект во внеочередном порядке в течение 15 дней в трех чтениях.
Если проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете не принимается в установленный срок, правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета до момента принятия законодательного решения по данному вопросу.
Сокращение бюджетных расходов получило название секвестра. Это достаточно редкая процедура и применяется она в исключительных случаях.
В предшествующие годы использовалось понятие «защищенные статьи бюджета». Расходы по таким статьям должны были финансироваться в первоочередном порядке. Они не подлежали секвестированию.