Дисциплинарная ответственность министров

Дисциплинарная ответственность

ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ (а. Disciplinary liability; н. disziplinarische Verantwortlichkeit; ф. responsabilite disciplinaire; и. responsabilidad disciplinaria) — ответственность рабочих и служащих за нарушения трудовой дисциплины (дисциплинарные проступки); выражается в наложении на нарушителей дисциплинарных взысканий администрацией предприятий, учреждений, организаций.

Перечень дисциплинарных взысканий приведён в законе (Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, статья 56, КЗоТ РСФСР, статья 135). К их числу относятся: замечание, выговор, строгий выговор, перевод на нижеоплачиваемую работу на срок до трёх месяцев или смещение на низшую должность на тот же срок. Как правило, такой перевод допускается лишь с учётом специальности (профессии) работника. Однако за систематические нарушения трудовой дисциплины, прогул без уважительных причин и появление на работе в нетрезвом состоянии может быть осуществлён перевод на срок до трёх месяцев и на другую работу (низшую должность), которая не соответствует специальности (профессии) работника. За такие нарушения трудовой дисциплины может быть наложено также взыскание в виде увольнения с работы (см. пп. 3, 4 и 7 ст. 17 Основ законодательства о труде в редакции от 12 авг. 1983, «Ведомости Верховного Совета СССР», 1983, № 33, ст. 507).

Право наложения дисциплинарных взысканий принадлежит руководителю предприятия, учреждения, организации. Оно может быть предоставлено и другим должностным лицам, перечень которых устанавливается министерством (ведомством). При наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершённого проступка, обстоятельства, при которых он совершён, предшествующая работа и поведение рабочего или служащего. До наложения дисциплинарного взыскания от нарушителя дисциплины должны быть затребованы письменные объяснения. Дисциплинарные взыскания применяются не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (в этот срок не входит время болезни работника или пребывание его в отпуске). Независимо от времени обнаружения проступка дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня его совершения. Согласно статье 136 КЗоТ РСФСР за каждое нарушение трудовой дисциплины может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Дисциплинарными взысканиями не являются: лишение премии или вознаграждения по итогам работы за год, сокращение прогульщикам отпусков на число дней прогула, привлечение работника к материальной ответственности. Поэтому возможно одновременное наложение дисциплинарного взыскания и применение указанных мер за один и тот же проступок. Взыскание объявляется в приказе или распоряжении и сообщается работнику в трёхдневный срок под расписку. Если в течение года со дня наложения взыскания рабочий или служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не подвергшимся дисциплинарному взысканию. Оно может быть снято до истечения года, если рабочий или служащий не допустил нового нарушения трудовой дисциплины и притом проявил себя как хороший и добросовестный работник (статья 137 КЗоТ РСФСР).

В некоторых отраслях народного хозяйства и на некоторых видах работ, где предъявляются повышенные требования к работникам в части точного выполнения ими трудовых обязанностей, действуют уставы о дисциплине, предусматривающие дополнительные, более строгие санкции за нарушение трудовой дисциплины. Так, постановлением Совета Министров СССР от 30 ноября 1976 (СП СССР, 1977, № 1, ст. 1) утверждён устав о дисциплине рабочих и служащих, занятых на работах в особо опасных подземных условиях, который распространяется и на работников (по прилагаемому перечню должностей), непосредственно осуществляющих руководство указанными подземными работами и контроль за соблюдением правил и норм по безопасному ведению этих работ. К работам, выполняемым в особо опасных подземных условиях, относятся подземные работы по эксплуатации, строительству и реконструкции горнодобывающих предприятий, строительству метрополитенов и различного назначения тоннелей. Помимо общих дисциплинарных взысканий, устав предусматривает также такие взыскания, как смещение руководящих работников (согласно перечню) на низшую должность на срок до одного года и увольнение за нарушение правил техники безопасности и инструкций по безопасному ведению работ с внесением соответствующей записи в трудовую книжку работника (см. пп. 17 и 19 устава). За нарушение правил техники безопасности и инструкций по безопасному ведению работ к работнику может быть применено одно из указанных выше дисциплинарных взысканий или снижено единовременное вознаграждение за выслугу лет в размере до 50% (а за прогул — до 25%).

Особым уставом регулируется дисциплина работников военизированного состава горно-, газоспасательных частей и противофонтанной службы. Постановлением Совета Министров СССР от 21 октября 1983 утверждён устав о дисциплине работников системы Госгортехнадзора СССР. Устав подробно регламентирует обязанности работников Госгортехнадзора и устанавливает особенности дисциплинарной ответственности за их нарушение. Так, устав предусматривает дисциплинарные взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии. Согласно уставу увольнение с работы за нарушение трудовой дисциплины, помимо общих оснований, может также последовать за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей, которое повлекло или могло повлечь тяжёлые последствия.

Трудовые споры работников, несущих дисциплинарную ответственность по уставам о дисциплине, по поводу наложения дисциплинарных взысканий изъяты из компетенции общих органов по рассмотрению трудовых споров и разрешаются вышестоящими органами в порядке подчинённости.

§ 71. Дисциплинарная ответственность по русскому праву.

§ 71. Дисциплинарная ответственность по русскому праву¹*

Постановления русского законодательства о дисциплинарной ответственности служащих представляются очень устарелыми и скудными. По общему правилу дисциплинарная ответственность признается частным видом уголовной. Дисциплинарные провинности предусмотрены в Уложении о наказаниях. Они отличаются от преступных деяний только большею легкостью санкции и порядком наложения установленных взысканий: не судом, а властью начальства. Ст. 65 Уложения о наказаниях постановляет, что кроме общих мер наказаний и взысканий за преступления и проступки по службе полагаются следующие: 1) исключение из службы, 2) отрешение от должности, 3) вычет из времени службы, 4) удаление от должности, 5) перемещение с высшей должности на низшую, 6) выговор более или менее строгий, с внесением его в послужной список, 7) вычет из жалованья, 8) выговор без внесения в послужной список, 9) замечание более или менее строгое. Исключение и отрешение тем отличаются от удаления, что исключенный лишается права вступать снова в какую-либо государственную службу, участвовать в выборах и быть избираемым в должности по назначению дворянства, земства, городов и селений (ст. 66); отрешенный лишается только права вступить на службу государственную и общественную и лишь на три года (ст. 67). Удаление же от должности не связано ни с каким ограничением прав.

Так как законодательство наше не отличает дисциплинарных провинностей от преступных деяний, а подводит их в Улож. о нак. под общее понятие преступлений и проступков, то отсюда само собой вытекает, что и дисциплинарные взыскания могут быть наложены начальством только за деяния, предусмотренные в Уложении, как это прямо и указано в ст. 172 Общ. учр. губ.

Такой взгляд по дисциплинарной ответственности установился у нас только в 1845 г., когда было составлено Уложение о наказаниях. Составители Уложения, задавшись целью сосредоточить в нем все карательные постановления, рассеянные тогда по разным частям Свода, не обратили внимания на различие уголовных и дисциплинарных взысканий, смешав их воедино. В результате и получилось это новое правило, что дисциплинарные взыскания, даже самые мелкие, могут быть наложены только за деяния, предусмотренные Уложением о наказаниях. Но на практике весьма скоро обнаружилась решительная невозможность такого ограничения дисциплинарной ответственности служащих, и уже в 1850 г. статс-секретарь Танеев, управлявший тогда первым отделением Собственной Его Величества канцелярии, вошел в комитет министров с представлением о тех затруднениях, в какие ставится инспекторский департамент сохраняющийся вопреки постановлениям Уложения 1845 г. практикою “отставления”, как тогда говорили, от должностей без объяснения причин. Танеев предлагал постановить, чтобы впредь допускалось увольнение без прошения не иначе, как согласно постановлениям Уложения. Но другие члены комитета (в особенности граф Блудов и граф Панин, представившие о том особые записки) находили такой порядок практически невозможным и считали необходимым сохранить за начальством право увольнять неблагонадежных чиновников и тогда, когда не может быть доказана их виновность в деяниях, предусмотренных Уложением. В таком смысле и состоялось Высочайше утвержденное 7 ноября 1850 г. положение комитета, которым установлен т. н. “третий пункт”, включенный теперь в ст. 788 и в третий пункт ст. 838 Уст. служб., изд. 1896 г. В ст. 788 говорится, что чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исправлению возложенных на них должностей, или почему-либо неблагонадежны, или сделали вину, известную начальству, но такую, которая не может быть доказана, предоставляется начальникам, от коих зависит увольнение от должностей, увольнять по своему усмотрению и без просьбы их. В приказе о них пишется просто увольняется от службы, без означения причин увольнения (ст. 838, п. 3) На такое увольнение уволенный никуда не может жаловаться. В правилах о порядке принятия прошений, на Высочайшее имя приносимых, содержится нарочитая оговорка, что “жалобы на увольнение от должности по предоставленной начальству власти без объяснения причин” оставляются без последствий, не будучи повергаемы на Высочайшее усмотрение (Правила принятия прошений, ст. 12, п. 6)²*. Нельзя, впрочем, при этом не заметить, что статьи 788 и 838, п. 3 Уст. служб. и ст. 12, п. 6 Правил принятия прошений все согласно говорят только о чиновниках, увольняемых начальством. Под это определение нельзя подвести ни увольнение Высочайшею властью, ни властью Сената. Поэтому следует заключить, что на должностных лиц, назначаемых на должности Высочайшею властью, действие ст. 788 Уст. служб. не распространяется.

Таким образом, одна крайность вызвала другую. Начальник, не могущий сделать подчиненному даже замечания за деяние, не предусмотренное в Уложении о наказаниях, может в силу ст. 788 Уст. служб, уволить его без объяснения причин вовсе от службы, что едва ли представляется соответственным существу дела.

Относительно порядка наложения начальством дисциплинарных взысканий постановления законодательства очень неполны и отрывочны.

Начальства могут, согласно примечанию к ст. 69 Уложения о наказаниях, налагать только замечания, выговоры без внесения в послужной список, вычеты из жалованья, перемещение с высшей должности и удаление от должности. В примечании этом власти начальства предоставлено еще наложение ареста не свыше семи дней, хотя в перечне ст. 65 об аресте ничего не сказано. В отдельных статьях Уложения арест до семи дней назначается только один раз в ст. 393 за явное начальству ослушание, причем такой арест поставлен между выговором со внесением в послужной список и вычетом из времени службы, следовательно, в ряду мер взыскания, налагаемых только по суду.

Из взысканий, налагаемых начальством, замечания и выговоры без внесения в послужной список налагаются непосредственным начальством; все другие — начальством, от которого зависит назначение к должности (Уст. угол. судопр., ст. 1066).

В Общ. учр. губ. ст. 172 устанавливает, как “главное правило”, что “никакое взыскание не может быть наложено без истребования предварительно от признаваемых виновными объяснения”. Только губернатору разрешается, когда он лично усмотрит в подчиненных ему полицейских местах и учреждениях по части распорядительной какие-либо упущения или беспорядки, и о причине сих беспорядков есть уже в виду его достаточные сведения, подвергать виновных непосредственно от себя или через губернское правление взысканиям, без предварительного требования объяснений.

В Учреждении Сената и в Общ. учреждении губерний содержатся особенные постановления о дисциплинарной ответственности губернаторов. Ст. 204 Учреждения Сената постановляет, что поставлять губернаторам на вид несоблюдение ими законного порядка и иное упущение, не сопряженное с обстоятельствами особой важности, и сделать им за то от своего имени замечание, без внесения в послужной список и без опубликования, Сенат может собственною властью. Для вынесения губернатору выговора с опубликованием и внесением в послужной список требуется Высочайшее соизволение, испрашиваемое через комитет министров.³* Согласно ст. 397 Общего учреждения губерний Высочайшее соизволение требуется и для замечаний, и для удаления от должности, и для иных взысканий.

Относительно порядка наложения взысканий без суда на членов Государственного Совета, министров, главноуправляющих отдельными частями, генерал-губернаторов⁴* и главноначальствующего гражданскою частью на Кавказе в Учреждении Государственного Совета, ст. 87‑94⁵*, установлены особые правила, изложенные в следующем параграфе. Что же касается других должностных лиц первых трех классов. то о них в ст. 23, п. 18 Учреждения Государственного Совета сказано только, что они предаются суду Высочайшею властью, по предварительному обсуждению Государственного Совета. Но на то, как налагаются на них взыскания без суда, нет в законе никаких указаний.

Существующая у нас, таким образом, организация дисциплинарной ответственности представляется далеко неудовлетворительной. Постановления закона не полны, и ими вовсе не ограждаются права служащих, поставленных в совершенную зависимость от произвола начальства. Хотя закон и вменяет начальству в обязанность прибегать к увольнению “по третьему пункту” “с достаточною осмотрительностью, при полном убеждении в неспособности или неблагонадежности чиновника, не допуская ни пристрастия, ни личности” (ст. 761), но действительное соблюдение этого доброго совета ничем не обеспечено, так как никакого рода жалобы на подобные распоряжения не допускаются.

При всей необеспеченности служебного положения административных чиновников, существующий у нас порядок дисциплинарной ответственности не обеспечивает все-таки достаточно строгой и энергической служебной дисциплины. Пользоваться “третьим пунктом” начальство, конечно, не может быть обязано, и мера эта во всяком случае представляется исключительной, допустимой лишь в редких случаях. Возможность применения ее, по усмотрению начальства, лишает служащих всякой уверенности в обеспеченности своего положения, но ни один начальник не решится применять ее сколько-нибудь часто. А нормальные условия применения других дисциплинарных мер, требующие применения дисциплинарных взысканий только в предусмотренных уголовным законом случаях, могут часто ставить начальство в беспомощное положение, в невозможность законным путем взыскать с неисправного служащего.

В последнее время в нашем законодательстве весьма определенно выразилось сознание неправильности установленного с 1845 г. отождествления дисциплинарной ответственности с уголовной. Эта точка зрения сохраняется только в старых постановлениях, составляющих, однако, общее правило. В отдельных же новейших законах проводится иное, более широкое и правильное понимание дисциплинарной ответственности.

Таков прежде всего закон 20 мая 1885 года (2.959), вошедший теперь в состав Учр. суд. уст., в статьи 263, 270, 272, прим., 281, 288, 290, 295‑296. Им допущена возможность дисциплинарного преследования. судей за непредусмотренные уголовным законом: 1) деяния, по своему значению и многократности свидетельствующие о несоответствии виновного в них судьи занимаемому им положению; 2) противные нравственности или предосудительные поступки, которые, будучи несовместимы с достоинством судейского звания и получив огласку, лишают совершившего их судью необходимых для сего звания доверия и уважения, и 3) за такой образ действий, которым судья ставит себя в месте своего служения в положение, дающее основательный повод сомневаться в дальнейшем спокойном и беспристрастном исполнении им своих обязанностей (Учрежд. суд. уст., ст. 295³). При этом наложение дисциплинарных взысканий предоставлено судебным установлениям, а для рассмотрения дисциплинарных дел председателей и членов судебных палат, председателей судов, чинов прокурорского надзора при кассационном Сенате и палатах и чинов канцелярии кассационного Сената образовано при Сенате высшее дисциплинарное присутствие (ст. 270) из первоприсутствующих кассационных департаментов, всех сенаторов соединенного присутствия первого и кассационного департаментов и четырех сенаторов кассационных департаментов, Высочайше назначаемых ежегодно (ст. 119⁴).

Точно так же Положение 12 июля 1889 года (6.196) о земских участковых начальниках допускает дисциплинарную их ответственность вообще за 1) обнаруженное явное их нерадение или неспособность к успешному исполнению служебных обязанностей и 2) за противные нравственности или предосудительные поступки, которые несовместимы с достоинством их звания и, получив огласку, лишают их необходимого для сего звания доверия и уважения (ст. 139).

Надлежащая организация дисциплинарной ответственности представляется поэтому настоятельно необходимой, и образцом в этом деле могло бы послужить хотя бы германское законодательство. Оно различает исправительные и очистительные дисциплинарные меры. Первые предполагают сохранение за виновным должности; вторые заключаются в удалении от должности, увольнении от службы и иногда лишении титула и права на пенсию. Исправительные меры зависят от власти начальства. Для применения очистительных мер организованы особые дисциплинарные коллегии двух инстанций: дисциплинарная палата и дисциплинарный суд. Дисциплинарная палата (Disziplinarkammer) состоит из 7 членов, из коих по крайней мере 3 должны быть судьи. Для законного состава присутствия требуется 5 членов, из них 3 судей. Дисциплинарный суд состоит из 11 членов, из них по крайней мере 4 должны быть из членов союзного совета и 6 судей. Для законного состава присутствия требуется 7 членов, из них 4 судей.

Именно в подобной организации дисциплинарных учреждений, а не в невыполнимом на деле перечислении в законе всех дисциплинарных провинностей, может и должно заключаться обеспечение положения служащих от произвола начальства.

Смотрите так же:  Трудовой договор т-1

1 * Таганцев. Карательная деятельность государства и ее границы. Журнал Гражданского и Уголовного Права. 1832, № 1. Фон Резон. О дисциплинарном праве. Журн. Гражданского и Уголовного Права. 1889, № 7. Коркунов. Тридцать пятая глава проекта Уголовного Уложения. Журнал Министерства Юстиции. 1896, № 4.

2 * [П. 6 ст. 16 Учреждения канцелярии по принятию прошений изд. 1906 г.].

3 * [Через министра юстиции. П. 4 ст. 204 по Прод. 1906. г.].

4 * [и наместников. Ст. 68 Учреждения Государственного Совета изд. 1906 г.].

Глава Карелии привлек к дисциплинарной ответственности четырех чиновников за гибель детей

Четыре чиновника администрации республики Карелия привлечены к ответственности после проведения служебной проверки по факту массовой гибели детей в лагере на Сямозере, передает ТАСС.

О привлечении к дисциплинарной ответственности объявил глава республики Александр Худилайнен на заседании правительства Карелии.

Взыскания наложены на заместителя премьер-министра правительства республики Валентину Улич, министра образования Александра Морозова, министра здравоохранения Ерванда Хидишяна и министра социального развития и труда Ольгу Соколову. Наказания вынесены чиновникам за «ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, выразившихся в недостаточном контроле», пояснил свое решение руководитель региона.

Члены карельского правительства почтили память погибших детей минутой молчания.

При сплаве по Сямозеру 18 июня во время шторма утонули 14 детей, отдыхавших в «Парк-отеле «Сямозеро». Следственный комитет предъявил директору лагеря Елене Решетовой и ее заместителю Вадиму Виноградову обвинения в «оказании услуг, не отвечающих требованиям безопасности, повлекшим смерть двух и более лиц». Глава республиканского управления Роспотребнадзора Анатолий Коваленко обвиняется в халатности.

§ 72. Ответственность министров.

§ 72. Ответственность министров¹*

Особое положение министров, как посредствующих органов между верховным и подчиненным управлением, обусловливает и особенную постановку их ответственности. Их власть не ограничивается так строго законом, как власть органов подчиненного управления. Как участники верховного управления, они пользуются значительной долей свободной, дискреционной власти. Это необходимо для возможности осуществления лежащих на них широких задач управления. Но для того, чтобы власть эта служила действительно интересам государства, необходимо установление строгой ответственности за возможные ее злоупотребления, и притом ответственность эта не может быть ограничена лишь внешним контролем за формальной законностью министерских распоряжений. Ответственность эта, имея в виду широкие дискреционные полномочия министров, должна по необходимости включать в себе и политический элемент, быть ответственностью не только за формально незаконное, но и за нецелесообразное, несогласное с общими задачами государства осуществление власти.

Поэтому возбуждение министерской ответственности всегда предоставляется не органам судебной власти, а законодательному учреждению. Само производство над ними суда вверяется также законодательному учреждению или особому суду со смешанным составом, частью из судей, частью из представителей законодательного учреждения.

Эти особенности постановки министерской ответственности замечаются и в нашем законодательстве. И у нас министры предаются суду верховною властью не иначе, как при содействии нашего законодательного органа, Государственного Совета. И у нас судятся она судом, составленным частью из членов высшего судебного установления, кассационного Сената, частью из членов Государственного Совета.

По первому Учреждению министерств 1802 г., надзор за деятельностью министров был возложен на Сенат. “На Правительствующий Сенат, говорилось в манифесте, возлагаем важнейшую и сему верховному месту наипаче свойственную должность рассматривать деяния министров, делать свои заключения и представлять Нам докладом”. Но ближайшим образом не были определены ни поводы, ни порядок, ни последствия министерской ответственности. Более определенные правила об этом были установлены только Учреждением 1811 г.

Сперанский собственно находил, что установление министерской ответственности непременно предполагает существование представительного собрания. “Предполагаемо было, говорить он в своем проекте Уложения государственных законов, что Сенат может занять место сего сословия. На сей конец весьма основательно признано было нужным дать или возвратить ему некоторые права и некоторый вид бытия политического. Но бытие политическое образуется не словами, а внутренним началом, из коего состав его слагается. Никогда место, по существу своему исполнительное и во всех отношениях от произволения державной власти зависящее, не может принять на себя характера политического, не может заменить сословие государственное, составленное посредством народного представления. Может быть, в других обстоятельствах, в высшей степени просвещения, люди, права сии получившие, пользуясь их наружностью и мало-помалу их усовершая, предуспели бы дать им со временем истинное бытие; но у нас не могло сие совершиться, и впрочем жалеть нельзя: ибо из сего образовалось бы сословие аристократическое, истинным пользам России, самому духу правительства нашего совершенно противное. Таким образом ответственность министерская не могла доселе у нас существовать, а если бы сами министры утвердить ее пожелали, они не могли бы в семь успеть, ибо где закон сам не стоит на твердом основании, там и отвечать перед ним нельзя”. Поэтому Сперанский предполагал постановить, “чтобы члены законодательного сословия (т. е. Государственной Думы) имели право предъявлять обвинение против министров, и когда предъявление их большинством голосов за благо будет признано, тогда приступали бы к предметам самого обвинения. Когда обвинение большинством голосом признано будет основательным и вместе с тем утверждено будет державною властью, тогда наряжается суд и следствие”. Само суждение министров предполагалось предоставить верховному уголовному суду, составляемому “из одной трети сенаторов обоих департаментов (гражданского и уголовного), из всех членов Государственного Совета, из всех министров и из известного числа депутатов Государственной Думы. Президент сего суда на каждый случай определяется верховною властью. Министр юстиции занимает место обер-прокурора. Суд совершается установленным в законах порядком и представляется на уважение и окончательное утверждение верховной власти”. Но так как общий план задуманного Сперанским преобразования не осуществился, то и ответственность министров по Учреждению 1811 года должна была принять иные формы.

Учреждение министерств 1811 г., постановления которого по этому вопросу в общем сохраняют силу и по настоящее время, различает предметы, порядок и последствия ответственности министров. Предметы ответственности могут быть двоякого рода: “превышение и бездействие власти. Превышение власти имеется, когда министр, превысив пределы своей власти, постановит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений или же собственным своим действием и миновав порядок, для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления”; бездействие — “когда, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустить важное злоупотребление или государственный ущерб” (§ 279). Но при этом специально оговорено, что нельзя считать превышением власти, когда министр примет необходимую в видах общей безопасности меру, когда по настоятельности случая нельзя было отлагать ее до высшего разрешения, “не попустив видимой опасности” (§ 281). Кроме того, министры вообще не отвечают за такие меры, которые принимаются ими с разрешения Государя Императора или Сената, хотя бы разрешение было испрошено самим министром, “разве бы в обстоятельствах представления сделано было умышленное и важное упущение” (§§ 280, 282‑285). Таким образом, если в представлении, которым испрошено Высочайшее повеление или сенатский указ, обстоятельство изложено неполно или в искаженном виде не умышленно, а по небрежности, министр все-таки освобождается от ответственности, что едва ли можно признать справедливым. Затем нельзя не обратить внимания, что закон наш, признавая только два предмета ответственности министров — превышение и бездействие власти, упускает из внимания возможность случаев нецелесообразного пользования властью без нарушения установленных законных ее пределов, но с важным вредом для государства. В виду значительной неопределенности пределов власти министров, — неопределенности, неизбежно связанной двойственностью их положения, как органов и верховного, и подчиненного управления, это опущение представляется особенно важным. Между тем, законодательство наше вообще придает в этом вопросе очень большое значение именно наступлению вреда от действий министра, так что и за превышение или бездействие власти он может быть привлечен к ответственности, только если они соединены с каким-либо важным государственным ущербом или злоупотреблением (§ 288).

Поводами к возбуждению ответственности и по Учреждению 1811 г. могут служить: 1) жалобы непосредственно Государю приносимые; 2) донесения местных начальств в тех случаях, когда предписаниями министров будут они понуждаемы к отмене законов существующих, или к введению новых, верховною властью не утвержденных; 3) последствием судов, над подчиненными им лицами производимых, когда они докажут, что неправильность действия, за которое они преданы суду, произошла от точного исполнения министерских, предписаний, или что закон, коего исполнение от них взыскивается, не был им предписан; 4) временными обозрениями губерний, а по военной части — осмотрами войск, и 5) рассмотрением ежегодных отчетов (§ 287). Составители Свода законов дополняли этот перечень еще одним, шестым, пунктом, заимствованным из первого Учреждения министерств 1802 г. и постановляющим, что Сенат, если усмотрит “важные злоупотребления в делах, управлению министров вверенных, то представляет о том Государю”. Едва ли, однако, в этом была действительная надобность, так как Сенат, очевидно, не может усмотреть злоупотреблений министерского управления иначе, как одним из способов, указанных в пп. 2‑4.²*

Все донесения, возбуждающие ответственность министров, представляются на Высочайшее усмотрение, и дальнейшей ход им дается только в том случае, если они удостоятся Высочайшего уважения. По Учреждению 1811 г., в таком случай дело поступало на рассмотрение общего собрания Государственного Совета. Государственный Совет избирал из своих членов комиссию для производства следствия. По рассмотрении донесения комиссии и дополнив его, если нужно, новыми объяснениями, Государственный Совет полагал заключение или о лишении министра его звания, когда он, “хотя не нанес с умыслом государству ущерба, но образом управления своего лишился Высочайшего доверия”, или о предании министра верховному уголовному суду (§§ 291‑295).

В 1889 году порядок этот был изменен. Новые правила включены не в Учреждение министерств, а в Учреждение Государственного Совета (3 отделение IV главы). Удостоенные Высочайшего уважения донесения и жалобы обращаются теперь не в общее собрание, а в департамент гражданских и духовных дел, который рассматривает их в составе не менее семи членов. Уже это изменение весьма важно. Им прежде всего устраняются от участия в обсуждении этих дел министры, которые считаются членами общего собрания, но не департаментов. Затем в департамент гражданских и духовных дел назначаются членами преимущественно лица, прошедшие судебную карьеру. Департамент сообщает привлекаемым к ответственности лицам о предмете обвинения и об имеющихся доказательствах и требует от них объяснений. Если по обстоятельствам дела окажется нужным, департамент постановляет произвести предварительное следствие, причем постановление это обращается к исполнению без испрошения Высочайшего утверждения. Но производство следствия возлагается на одного из сенаторов кассационных департаментов по Высочайшему назначению, а прокурорские обязанности при этом исполняет министр юстиции. Оконченное следствие вносится, при заключении министра юстиции о дальнейшем направлении дела в департамент, который постановляет или о прекращении дела, или о наложении взыскания без суда, или о предании привлеченного к ответственности суду. Последовавшие по этому вопросу в департаменте мнения представляются на Высочайшее утверждение. Если будет утверждено постановление о предании суду, министр юстиции на основании его составляет обвинительный акт, и дело рассматривается верховным уголовным судом, состоящим под председательством председателя Государственного Совета, из председателей департаментов совета и первоприсутствующих кассационных департаментов Сената и общего их присутствия.

Точно таким же порядком привлекаются к ответственности члены Государственного Совета, генерал-губернаторы и главночальствующий гражданскою частью на Кавказе.

В Учреждении 1811 г. прямо было выражено, что Государственный Совет, не предавая министра суду, может только лишить его звания министра. Более тяжкое наказание могло быть, следовательно, наложено только судом. Действующий закон менее опредедителен. В нем просто сказано, что департамент духовных и гражданских дел или налагает взыскание без суда, или предает министра суду. Значить ли это, что теперь без суда может быть наложено на министра всякое наказание? Вопрос этот должен быть разрешен отрицательно. В примечании к ст. 69 Уложения о наказаниях прямо постановлено как безусловное правило, не знающее никаких ограничений, что без суда могут быть за преступления по службе наложены взыскания только не свыше удаления от должности. Более тяжкие наказания могут быть наложены только властью суда.

Дополнение. На основании действующего Учреждения Государственного Совета издания 1906 года дела об ответственности за преступные деяния, совершенные членами Государственного Совета и членами Государственной Думы при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сим званиям, а также об ответственности за нарушение долга службы председателя совета министров, министров, главноуправляющих отдельными частями, наместников и генерал-губернаторов и о предании суду за преступления должности прочих высших чинов, занимающих должности первых трех классов, производятся следующим порядком. Донесения и жалобы, содержащие обвинения вышеуказанных лиц в преступных деяниях, представляются на Высочайшее усмотрение. Удостоенные Высочайшего уважения, донесения и жалобы обращаются в первый департамент Государственного Совета. Департамент сообщает привлекаемым к ответственности лицам как о предметах обвинения, так и об имеющихся доказательствах, и требует от них объяснений. По рассмотрении представленных объяснений и собрании сведений, какие для разъяснения дела окажутся необходимыми, департамент полагает заключение о дальнейшем направлении дела. Когда, по обстоятельствам дела, окажется нужным предварительное следствие, производство его возлагается на одного из сенаторов кассационных департаментов, по Высочайшему назначению, а прокурорские по сему следствию обязанности исполняются обер-прокурором уголовного кассационного департамента. Оконченное следствие вносится, при заключении обер-прокурора уголовного кассационного департамента о дальнейшем направлении дела, в первый департамент Государственного Совета, который постановляет о прекращении начатого преследования, или о наложении на привлеченного к ответственности взыскания без суда, или о предании обвиняемого суду. В отношении членов Государственного Совета и членов Государственной Думы департамент постановляет либо о прекращении начатого преследования, либо о предании обвиняемого суду. Состоявшееся в департаменте постановление о прекращении дела, предании суду или наложении взыскания без суда представляется на Высочайшее усмотрение. Постановление департамента о производстве предварительного следствия обращается к исполнению без испрошения Высочайшего утверждения. Удостоенное Высочайшего утверждения постановление департамента о предании суду члена Государственного Совета, члена Государственной Думы, председателя совета министров, министра, главноуправляющего отдельною частью, наместника или генерал-губернатора, служит основанием обвинительного акта, который составляется обер-прокурором уголовного кассационного департамента и вносится им в верховный уголовный суд.

1 * Pistorias. Die Staatsgerichtshöfe und Ministerverantwortlichkeit. 1896.

2 * В изданиях 1832 и 1842 гг. это составляло 6 пункт; в издании 1857 г. шестого пункта в ст. 259 нет, и постановление о Сенате изложено отдельно от перечня, как общее к нему дополнение. Под ст. 259 есть еще ссылка на указ 21 марта 1803 г.: это известный указ об ограничении данного Сенату права делать представления Государю; в нем об ответственности министров, собственно, ничего нет.

Юридическая ответственность Правительства Российской Федерации Голубев Владислав Валерьевич

Данный автореферат диссертации должен поступить в библиотеки в ближайшее время
Уведомить о поступлении

Диссертация — 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Автореферат — 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Голубев Владислав Валерьевич. Юридическая ответственность Правительства Российской Федерации : диссертация . кандидата юридических наук : 12.00.02, 12.00.14.- Москва, 2005.- 153 с.: ил. РГБ ОД, 61 05-12/2083

Содержание к диссертации

Глава I. Основания коллегиальной ответственности Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти 12

1. Правительство Российской Федерации как верховный орган исполнительной власти 12

2. Функции и полномочия Правительства Российской Федерации как основания его юридической ответственности 34

3, Коллегиальная ответственность Правительства России как верховного органа исполнительной власти в стране 51

Глава II. Проблемы персонализации ответственности членов Правительства Российской Федерации 76

1. Юридические основания персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации 76

2. Виды и правовое регулирование ответственности членов Правительства Российской Федерации по действующему законодательству 90

3. Концептуальные основы и перспективы совершенствования законодательного регулирования персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации 109

Введение к работе

Проблема юридической ответственности Правительства и его членов становится все боле острой по мере того, как проводимые в стране реформы переходят в плоскость социальных преобразований и начинают задевать интересы миллионов людей. Социальная цена каждого из нововведений верховной власти страны постоянно нарастает. При этом общий вектор реформ остается неизменным. Это — рыночные преобразования, в ходе которых привычные схемы социального обеспечения и социальных гарантий населения со стороны государства претерпевают радикальный пересмотр. Прямые административные меры поддержки постоянно сменяются косвенными и, как это принято ныне говорить, монетизируются, т.е. переводятся на уровень дифференцированных денежных выплат 1 .

Отнюдь не факт, что положение людей при этом улучшается, да и сами реформы плохо готовятся и проводятся с большими издержками. Происходит же это на фоне постоянного поступлении в бюджет и конкретному узкому кругу лиц (так называемых олигархов) огромных доходов от постоянно дорожающих на мировом рынке нефти и газа. Итак, с одной стороны государство и новые хозяева жизни ежеминутно богатеют, а с другой—подвергают граждан страны серьезным встряскам в ходе проводимых социальных реформ. Естественно, это вызывает рост социального напряжения и прямо выражается в

Смотрите так же:  Как оформить снос дома на даче

1 Самым заметным явлением в этой связи стала так называемая масштабная монетизация льгот, которая весьма неоднозначно была принята различными слоями населения, а страсти по этому поводу не утихают до сих пор. Соответствующие меры были осуществлены Правительством на основе Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//2004. № 35. Ст. 3607.

многочисленных требованиях усилить ответственность Правительства и лично его членов за проводимые ими реформы.

Следствием стали массовые протесты различных групп населения, вплоть до Героев страны, разгромная критика политического курса Правительства и положения в стране в многочисленных средствах массовой информации и политические заявления в федеральном Парламенте, где отдельные фракции меньшинства активно разрабатывают законопроекты, посвященные усилению ответственности Правительства и его членов 1 .

Надо сказать, что ситуация в социальной сфере — не единственный катализатор внимания к проблеме ответственности Правительства. Его действиями недовольно малое предпринимательство, профсоюзы, многие общественные объединения и даже отдельные олигархи. Пример М. Ходорковского и его уголовное осуждение буквально вызвали шок в их рядах, который с трудом переживается всем предпринимательским сообществом, а само уголовное дело и в стране и за рубежом чаще всего трактуется как политическое.

Конкретные преступления, вмененные уголовной юстицией бывшим лидерам российского бизнеса из группы Менатеп и Юкоса, остаются в тени громкого политического скандала, на фоне которого развивался этот длительный по времени процесс, отголоски которого еще долго будут будоражить и страну и зарубежных политиков и бизнесменов, во многих отношениях определяя их отношение к России и возможностям бизнес-инвестиций в нашу страну.

Таким образом, все критические стрелы, направленные в сторону власти, в конце-концов сосредотачиваются на Правительстве, всякий раз актуализируя проблему его коллективность и персональной ответственности зато, что происходит в стране. Иного трудно ожидать, поскольку большая часть современных политических и экономических инициатив, а также реформаторских законопроектов исходит именно от Правительства 2 .

Примером могут служить законодательные инициативы фракции Родина в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. См.: http ://www ..

2 О необходимости и путях совершенствования деятельности Правительства России и исполнительной власти в целом см.: Хаманева Н.Ю. Проблемы со-

Конечно, многое зависит от Президента, но в общественном мнении последних лет его фигура, несмотря на многочисленные утверждения теоретиков конституционного права и политологов все больше и больше ассоциируется с исполнительной властью, тем более что сама она вкупе с Администрацией Президента России имеет широкие рычаги воздействия на другие ветви власти. Взять хотя бы социальное обеспечение высших государственных органов и их материально-техническое обеспечение/Осуществляет и финансирует это Управление делами Президента, которое является федеральным органом исполнительной власти, что определено соответствующим Указом Президента и закреплено в Положении об этом структурном подразделении его Администрации 2 .

Сказанное прямо свидетельствует о том, что актуальность выбранной темы диссертационного исследования в первую очередь определяется сложностью и многозначностью социально-политической обстановки в Российской Федерации. Большинство этих проблем связывают с центральной ролью, которую играет Правительство в осуществлении болезненных для всех слоев российского общества реформ, смысл и направленность которых многим людям, лишившихся привычного патроната со стороны постоянно богатеющего государства, так н остался неясным. Ведь нефтяные доходы многократно превышают расходы на существовавшие ранее социальные программы. Отсюда и проблема ответственности Правительства и особенно его отдельных членов, с которыми связывается происходящее в стране. Например, издержки реализации многострадального Федерального закона о монетизации социальных льгот и выплат 3 неотделимы от имени министра здравоохранения и социаль-

вершенствования системы исполнительной власти в Российской федера-ции/УИстория становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 5-12.

1 См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры фе
деральных органов исполнительной власти»//СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

2 См.; Указ Президента РФ от 7 августа 2000 г. № 1444 «Вопросы Управления
делами Президента Российской Федералии»//С3 РФ. 2000., № 33. Ст. 3350.

3 См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изме
нений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратив-

ного развития Зурабова.

Степень научной разработанности проблемы. В теоретическом плане поставленная проблема также все еще недостаточно разработана. Более всего исследованы проблемы конституционной и политической ответственности Правительства, которые отражены в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». В данном случае соответствующие проблемы исполнительной власти достаточно широко освещены в многочисленных работах российских и зарубежных исследователей в историческом, сравнительно-правовом и конкретно-юридическом аспектах. Среди имеющихся публикаций обратим внимание на работы А.С. Автономова, А.П. Алехина, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, А.А. Белкина, К.С. Вельского, Ж. Л. Бержель, О.Н. Булакова, Р.Ф. Васильева, В.Н. Григорьева, А.А. Гришковца, А,В. Демина, Ю.А. Дмитриева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, О.Е. Кута-фина, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.Н. Медведева, Ш.Б. Ма-гомедова, Т.ГМорщаковой, А.Ф. Ноздрачева, Ю.П. Орловского, М. Остром, СМ. Петрова, Л. Л. Попова, Ю.А. Розенбаума, Б.В. Российского, Г.Г. Савича, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, М.С. Студеникиной, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, И.П. Трайнина, И.Е. Фарбера, Н.Ю. Хамане-вой, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, Ю.Л. Шульженко и многих других исследователей.

Наиболее конкретному анализу в научной литературе подверглась конституционно-правовая ответственность вообще и в этом контексте — Правительства Российской Федерации. На этот счет есть немало работ. При этом сразу же подчеркнем, что вопрос этот так и остается одним из наиболее острых и дискуссионных в государствоведческой литературе. К какой-то единой позиции исследователи до сих пор не пришли в силу неясностей в устройстве

шими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

самой исполнительной власти и ее взаимоотношений с Главой государства-Президентом Российской Федерации. На данной проблеме конкретно акцентировали свое внимание такие авторы, как С.А. Авакьян, М.П. Авдеенкова, М.В, Баглай, А.А. Безуглов, НА. Боброва, Н.В. Бутусова, А.А. Вешняков, Н.В.Витрук, Ю.А. Дмитриев, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, В.В. Игнатен-ко, Н.М. Колосова, Е.И. Колющий, М.А. Краснов А.А. Кондратов, В.О. Лучин, В.В. Невинский, М.И. Пискотин, Ф.М. Рудинский, В.Н. Савин, С.С. Сол-датов, И.А. Умнова, В.И. Червонюк, М.Д. Шиндяпина, Д.Т. Шон и др.

Если же говорить о собственно конституционной ответственности Правительства Российской Федерации, то соответствующие конституционные положения об отставке и недоверии Правительству повторяются в любой монографии или учебнике , посвященным исполнительной власти или административному праву. Многие из уже упомянутых выше авторов посвятили свои работы этим проблемам. Нет смысла на этом специально останавливаться.

Аналогично обстоит дело и с возможностью привлечения к дисциплинарной ответственности членов Правительства. Это положение Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» стало уже хрестоматийным. Однако если относительно конституционной ответственности Правительства существует множество развернутых комментариев, то дисциплинарная и иная ответственность членов Правительства остались вне поля внимания ученых, изучающих соответствующие проблемы. А между тем, именно они более всего будоражат общественное мнение, являются предметом острых политических дискуссий и требуют детальной научной разработки.

Отсюда острая актуальность темы диссертационного исследования. С одной стороны, она определяется конкретным социальным запросом, с другой — этот запрос в достаточной мере не может быть сегодня удовлетворен юридической наукой.

Объектом исследования является юридическая ответственность в сфере деятельности Правительства Российской Федерации, а предметом — ее правовое регулирование и концептуальные направления его совершенствования.

! См., например, Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 2004. С. 142-188.

Целью данной диссертации является разработка теоретических основ и концептуальных мер по совершенствование правового регулирования ответственности Правительства Российской Федерации и его членов.

Для достижения поставленной цели был сформулирован ряд основных задач исследования, сгруппированных по главам диссертации: первая глава раскрывает проблемы ответственности Правительства России в качестве высшего коллективного органа исполнительной власти, а вторая — концентрирует в себе крайне слабо разработанные в науке проблемы индивидуальной ответственности членов Правительства. Среди основных задач диссертационного исследования:

— анализ места и роли Правительства Российской Федерации в системе
государственной власти;

-рассмотрение комплекса функций и полномочий Правительства как основы применения к нему мер юридической ответственности;

осуществление анализа конституционно-правовой ответственности Правительства в качестве верховного коллективного органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации;

вычленение юридических оснований персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации;

анализ возможных видов и состояния правового регулирования ответственности членов Правительства по действующему законодательству;

разработка концептуальных основ и перспектив совершенствования законодательного регулирования персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания, особенно системный, а в том, что касается природы государственного управления, — кибернетический подход. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический, социологический и другие более частные методы исследования.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из первых комплексных монографических работ, в которой проанализировано и представлено в единстве современное состояние юридической ответственности Правительства Российской Федерации и его членов. Показа-

но, что служба на государственных должностях в Правительстве Российской Федерации специальным образом не организована и правом не урегулирована. Поэтому применение специальных мер ответственности к Правительству и даже его отставка в соответствии с Конституцией Российской Федерации не состыкована с вопросами службы на конкретных должностях. Последние по общему правилу регулируются трудовым правом, где понятия отставки не определено. Поэтому сама конституционная процедура отставки процессуально не урегулирована и может существовать лишь как разновидность политической ответственности, не влекущей за собой специальных юридических санкций.

Проанализированы реальные меры ответственности, которые могут применяться к членам Правительства на основе действующего законодательства, в том числе и трудового. Уточнены взаимоотношения Правительства и Президента Российской Федерации в плане исполнения обязанностей по должностям государственной службы в Правительстве России. Разработаны концептуальные направления совершенствования служебного статуса членов Правительства и схемы его правового регулирования, обеспечивающие более точную реализацию конституционного статуса Правительства России и независимость осуществляемой им исполнительной власти в системе разделения властей.

Положения, выносимые на защиту.

1. Положение о том, что служебные отношения Правительства Российской Федерации не определены его специальным государственно-служебным статусом, а регулируются за небольшими исключениями общегражданским законодательством, прежде всего трудовым.

2. Вывод о том, что в силу отсутствия специального статуса члены Пра
вительства в соответствии с трудовым законодательством оказываются ра
ботниками, состоящими в трудовых отношениях со своим работодателем —
Президентом Российской Федерации, что прямо вводит Президента в состав
исполнительной власти и ограничивает конституционные полномочия Прави
тельства как главного субъекта ее осуществления в Российской Федерации.

3. Вывод о том, что отсутствие специального государственно-
служебного статуса у Правительства Российской Федерации вносит противо
речия в содержание конституционных норм об его отставке или отставке от-

дельных членов Правительства. Реально отставка подразумевает увольнение от должности, однако существующий общегражданский статус членов Правительства осуществить его не позволяет в силу отсутствия соответствующих положений в трудовом законодательстве.

Положение о том, служебные отношения в Правительстве Российской Федерации строятся сегодня по менеджеральной модели, подразумевающей широкое использование в государственно-служебных отношениях технологий менеджемента, разработанных и использующихся в бизнесе. При этом, однако, теряется доминирование публично-правового интереса в деятельности Правительства и возрастает возможность нарушений законности.

Итоговый вывод о том, что служебные отношения в Правительстве должны быть переведены на модель контрактной госслужбы. При этом решение данного вопроса может быть осуществлено путем введения отдельноой главы «О статусе членов Правительства Российской Федерации» в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».

Обоснованность и достоверность результатов обусловлены выбором и применением научной методологии исследования, предусматривающей в том числе и системное рассмотрение вопросов коллегиальной и персональной ответственности Правительства Российской Федерации и его членов. В соответствии с этим широкий круг источников, составляющих теоретическую и нормативную базы исследования. В частности, источниковедческую базу составили указанные в библиографии нормативные правовые акты и работы отечественных и зарубежных авторов в области философии, социологии, психологии, конституционного, административного, трудового и других отраслей права, применения международных актов и стандартов, а также отечественный и зарубежный опыт организации деятельности Правительства.

Эмпирическую базу исследования составили: официальные статистические данные, аналитические материалы государственных и негосударственных научных центров, результаты социально-правовых и иных исследований.

С учетом изложенного, можно утверждать, что полученные результаты являются достаточно репрезентативными, достоверными и обоснованными.

Теоретическая значимость исследования состоит в научном осмыслении сущности, содержания и особенностей правового регулирования служебных отношений в Правительстве Российской Федерации. Диссертация

содержит нетрадиционный взгляд на эти отношения с позиций общегражданского законодательства и особенно трудового права. Доказано, что моделью служебных отношений в Правительстве является менеджеральная модель государственной службы, которая не отвечает интересам публично-правовой направленности деятельности Правительства и вносит противоречия в содержание конституции Российской Федерации. В диссертации сформулирован концептуальный подход к формированию в России специальной подсистемы политической государственной службы.

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой практике федеральных и региональных органов государственной власти. Положения диссертации способны послужить базой для разработки учебных и методических материалов в преподавании курсов конституционного, административного, трудового и других отраслей права. Кроме того, диссертация может быть использована в дальнейших государствоведческих и административно-правовых исследованиях по вопросам службы лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации.

Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования основных положений диссертации. Авторские предложения приняты к использованию профильными комитетами по конституционному законодательству Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания, а также Законодательным Собранием Ханты-Мансийского автономного округа. Материалы исследования использованы в учебном процессе Московской гуманитарно-социальной академии, Российского нового университета, Академии труда и социальной защиты. Основные положения диссертации докладывались автором в ряде выступлений на теоретических семинарах и конференциях Москва (2004-2005 г.г.),» Санкт-Петербург (2004 г.), Новосибирск (2005 г.).

Структура- и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих б параграфов, заключения и списка использованной литературы. При этом структура диссертации определялась тем, что первая ее глава посвящена юридической ответственности Правительства Российской Федерации как высшего коллегиального органа исполнительной власти, а вторая -проблемам персональной ответственности членов Правительства.

Правительство Российской Федерации как верховный орган исполнительной власти

Часть 1 статьи 110 федеральной Конституции1 определяет, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет ее Правительство. Сразу же обратим внимание на то обстоятельство, что Правительство осуществляет именно исполнительную власть Федерации, т.е. действует оно в рамках предметов ведения и полномочий принадлежащих и подконтрольных ей в силу разделения властей и федеративного устройства нашего государства.

Последнее выражается, в частности, в особых функций Федерации в отношении ее субъектов и страны в целом. Поэтому, уточняя сферы действия исполнительной власти, мы, тем самым, определяем, и возможные сферы юридической ответственности Правительства Российской Федерации, т.е. одно из главных оснований ее установления, ибо юридическая ответственность может распространяться только на деяния, прямо или косвенно предусмотренные законодательством.

Второе, что здесь следует акцентировать, так это положение о том, что Правительство суть субъект исполнительной власти. Это обстоятельство уточняет его функции и полномочия с учетом принципа разделения властей (статья 10 Конституции России). Согласно ей, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таким образом, Правительство России, воплощая собой исполнительную власть, составляет часть единой государственной власти и лишь взаимодействует с органами законодательной и судебной власти в пределах установленных законодательством. Правительство но не вправе каким-либо образом узурпировать их полномочия либо подменять их своей собственной деятельностью.

Важно видеть особую специфику исполнительной власти, заключающуюся в ее служебном характере в отношении других ветвей1. Со стороны законодательной власти исполнительная детерминирована принимаемыми законами, реализации которых в первую очередь служит исполнительная власть. Судебная власть опять же способна выносить решения, обязательные для исполнительной.

Смотрите так же:  Транспортный налог для юрлиц 2019

При этом в отношении судебной и законодательной властей исполнительная власть таїшми полномочиями не наделена, и прямо влиять на их функционирование она не может. Более того, во многих случаях исполнительная власть обеспечивает нужды двух других ветвей власти. Скажем, осуществляет безопасность и частично материально-техническое обеспечение законодательной власти или порядок при осуществлении правосудия или исполнение судебных решений, которые возложены на Минюст России (орган федеральной исполнительной власти), куда входят Федеральные Службы судебных приставов и исполнения наказаний2.

Тем не менее, кажущаяся подчиненность исполнительной власти двум другим ее основным ветвям в достаточной мере ограничена законодательно. У исполнительной власти есть свой круг вопросов, в которых она обладает приоритетными полномочиями, определенными Конституцией и действующим законодательством. Во всяком случае, осуществление государственного управления в его внешнем, а не во виутриорганизационном отношении — это прерогатива исполнительной власти. Вмешиваться в ее компетенцию здесь законодательная и судебная власти могут только в случаях, когда нарушается законность .

Надо прямо подчеркнуть, что в сложившихся условиях при ограниченности функций парламентского и судебного контроля, свойственных современной политической системе России, исполнительная власть занимает не только самостоятельное, но и выраженное доминирующее положение в системе разделения властей. Последнему в немалой степени способствует фактически предусмотренная федеральной Конституцией приближенность Президента страны к исполнительной власти и даже прямое его в ней участие. Например, Президент лично курирует ряд структур исполнительной власти, что специально оговорено их структурой. Он имеет право председательствовать на заседании Правительства России, давать обязательные к исполнению поручения Правительству в целом и его членам. Отдельные подразделения Администрации Президента входят в систему федеральной исполнительной власти и т.д.

В отношении других ветвей государственной власти такого не наблюдается. Поэтому говорить о равноудаленности Президента Российской Федерации от всех ветвей власти не приходится, что, по всей видимости, прямо сказывается на ограниченности полномочий законодательной и судебной власти по отношению к их аналогам в странах с развитой и устоявшейся демократией.

В данном случае мы далеки от критики существующего положения дел. Более того, перекос властной триады в сторону исполнительной власти можно считать обусловленным огромным объемом задач, связанных с уже многолетним, длящимся и всесторонним реформированием российской государственности.

А теперь продолжим конституционно-правовой анализ места и роли Правительства Российской Федерации в политико-государственном устройстве страны. Обозначив самостоятельность и доминирование исполнительной власти в системе разделения властей, перейдем к его месту в системе федеративных отношений, т.е. в сфере горизонтального двухуровневого деления государственной власти России.

Здесь положение Правительства России также обладает отличительными чертами. Статья 77 Конституции Российской Федерации устанавливает, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Таким образом, в организационном отношении полномочия Правительства Российской Федерации в отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации ограничены общими принципами организации государственных органов субъектов и их собственным законодательством.

Функции и полномочия Правительства Российской Федерации как основания его юридической ответственности

Юридическая ответственность представляет собой законодательно урегулированную процедуру, в результате которой осуществляется реакция специально уполномоченных на то субъектов на деяния ответственного лица. В системе исполнительной власти такого рода деяния являются следствием исполнения функций и полномочий по должности. Поэтому, рассматривая вопрос о юридической ответственности Правительства России и его членов, следует, прежде всего, остановиться на тех функциях и полномочиях, которые закреплены за ними действующим законодательством1. Первоосновы функций и полномочий федерального Правительства определены Конституцией Российской Федерации. Здесь в части 1 статьи 114 они представлены в наиболее общем виде. Согласно этой норме Правительство России: — разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет ей соответствующий отчет; — обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики; -.обеспечивает единство государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; -управляет федеральной собственностью; — осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; — осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; — осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Часть 2 данной статьи предусматривает, что детально порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом. Данный Закон принят и о нем уже упоминалось в нашем исследовании. Обратимся к его нормам по интересующему нас вопросу. Полномочиям Правительства специально посвящена глава III Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Первая, статья 12, данной главы посвящена организаторской деятельности Правительства в отношении системе органов федеральной исполнительной власти. К ведению Правительства здесь отнесены следующие вопросы: Прежде всего — это руководство работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, а также контроль за их деятельностью. Напомним, что Правительство действует здесь в качестве коллективного органа, а, следовательно, должно использовать для осуществления своих целей, разрешенные к изданию формы правового регулирования: соответствующие распоряжения и постановления, исполнение которых осуществляется в особом порядке, предусмотренным внутренним документом Правительства — его Регламентом. Специально установлены, что федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительству для осуществления своих полномочий разрешено создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Аналогичные функции Правительство исполняет и в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств (за исключением тех, что напрямую подчинены Президенту России), Данные назначения осуществляются по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации1.

Учитывая нормотворческую активность федеральных органов исполнительной власти, Правительство в силу своих контрольных и руководящих полномочий вправе отменять или приостанавливать действие их актов. Правительство наделено правом учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а таюке органы при Правительстве Российской Федерации2. Итак, федеральное Правительство наделено широчайшими полномочиями организационного характера, касающимися системы федеральных-органов исполнительной власти в центре и на отдельных территориях. Исключения здесь составляют органы, подчиненные напрямую Президенту Российской Федерации, об особенностях управления которыми со стороны Правительства гласит статья 32 Федерального конституционного закона о Правительстве. Само наличие прямой подчиненности отдельных органов федеральной исполнительной власти Президенту Российской Федерации основывается на его конституционных полномочиях Главы государства и гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Для выполнения своей конституционной роли Президент напрямую руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий1. По представлению Председателя Правительства Президент утверждает положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. Свое руководство Президент осуществляет непосредственно и через федеральных министров. Президент Российской Федерации распределяет функции между названными выше федеральными органами исполнительной власти. В случае изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти он может перераспределять установленные федеральными законами функции данных органов вплоть до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство.

Юридические основания персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации

В предыдущей главе исследования Правительство Российской Федерации рассматривалось преимущество как верховный коллективный орган исполнительной власти с акцентом на его конституционно-правовую и политическую ответственность. Вместе с тем, при анализе норм Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и Регламента самого Правительства отмечалось, что Члены Правительства могут подвергаться поощрениям и взысканиям. В частности, в соответствии со статьей 24 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Председатель Правительства представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении.

Таким образом, дисциплинарными правами в отношении членов Правительства наделен Президент Российской Федерации. Председатель Правительства лишь инициирует дисциплинарное производство. Заметим, что это еще раз актуализирует вопрос о принадлежности Президента к исполнительной власти, ибо дисциплинарными правами в виде взысканий в отношении руководителей других ветвей власти он не обладает. Здесь же он предстает как традиционный начальник, способный воздействовать на своих подчиненных обычными средствами негативной ответственности.

Само по себе это наводит на мысль о природе правоотношений, в рамках которых осуществляется деятельность членов Правительства. Исходным пунктом для анализа здесь должны служить нормы Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ1, поскольку каким бы своеобразием не отличались функции членов Правительства, однако в любом случае, то, что они делают, является особым управленческим трудом и в этом качестве первичным источником права, определяющим деятельность Правительства как таковую, является право трудовое. Отвлечемся от специфики управленческих функций Правительства и на время отвлечемся от статусньж высот его членов, которые к тому же выражаются в функциях Правительства, т.е. по сути, в труде его членов. Попытаемся обосновать этот тезис, обратившись первоначально к нормам самого Трудового кодекса.

Глава 43 Кодекса специально посвящена особенностям регулирования труда руководителя организации и членов коллегиального исполнительного органа организаций. В соответствии со статьей 273 руководитель организации — это, в частности, физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа. В этом смысле нормы Кодекса вполне определяют Председателя Правительства, который возглавляет пусть и особую, но все же организацию со своим четко очерченным статусом. При этом сам Трудовой кодекс на любого рода организации, за некоторыми исключениями, не имеющими отношения к функциям Правительства России. В той же статье 273 прямо сказано, что ее положения распространяются на руководителей организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Исключениями же являются случаи, когда: —руководитель организации является единственным участником (учредителем), членом организации, собственником ее имущества; -управление организацией осуществляется по договору с другой организацией (управляющей организацией) или индивидуальным предпринимателем (управляющим). Понятно, что оба эти случая к Правительству отношения не имеют.

Статья 274 Кодекса гласит о том, что права и обязанности руководителя организации в области трудовых отношений определяются настоящим Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами, учредительными документами организации, трудовым договором. Применительно к Правительству и его членам здесь, естественно, можно отметить лишь Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» и Регламент Правительства, на которых мы уже останавливались и содержание которых не дает никаких оснований для сомнений о том, что деятельность Правительства представляет собой особый управленческий труд1, Причем для трудового Кодекса как основополагающего акта в области трудовых отношений соответствующие особенности значения не имеют. Они должны быть отражены в иных законах и нормативных правовых актах, но при условии, что это не будет противоречить самому Трудовому кодексу.

Вполне согласуется с Кодексом и специфический порядок назначения членов Правительства. Статья 275 определяется, что трудовой договор с руководителем организации, а с членами Правительства он также имеет отношение, заключается на срок, установленный учредительными документами организации или соглашением сторон. При этом законами, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами организации могут быть установлены процедуры, предшествующие заключению трудового договора с руководителем организации (проведение конкурса, избрание или назначение на должность и другое).

Заметим, что перечень этих процедур является открытым. Поэтому процедуры назначения Председателя Правительства Президентом с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в эту формулу также укладывается, как укладывается сюда и порядок назначения других членов Правительства Президентом по представлению Председателя Правительства.

Виды и правовое регулирование ответственности членов Правительства Российской Федерации по действующему законодательству

В предыдущей главе диссертации рассматривалась урегулированная конституционным законодательством конституционная и тесно связанная с ней политическая ответственность Правительства как единого коллективного органа верховной исполнительной власти в России. Здесь же мы остановимся на индивидуальной ответственности членов Правительства, которая, как уже отмечалось выше вытекает из специфики их трудовых отношений, которая лишь в малой степени урегулирована нормами Федерального закона «О Правительстве Российской Федерации».

Напомним в этой связи, что в соответствии со статьей 24 Закона Председатель Правительства наделен правом представлять Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении.

Что касается дисциплинарной ответственности самого Председателя Правительства, то об этом законодательство умалчивает. Но поскольку в предыдущем параграфе исследования было установлено, что фактическим работодателем членом Правительства и его Председателя является Президент Российской Федерации, то на основании норм Трудового кодекса можно сделать вывод о том, что и в этом случае Президент может использовать предоставленные любому работодателю дисциплинарные права.

Трудовой кодекс, напомним, содержит специальный раздел VIII «Трудовой распорядок, дисциплина труда». В нем определено, что под дисциплиной труда понимается обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с Трудовым кодексом, иными законами, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором, локальными нормативными актами организации.

При этом работодатель обязан в соответствии с настоящим Кодексом, законами, иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права, трудовым договором создавать условия, необходимые для соблюдения работниками дисциплины труда1.

Заметим, что обеспечение условий труда членам Правительства осуществляется из двух источников. Первый — это ресурсы самого Правительства и выделенные на его содержание средства федерального бюджета, второй -специальное обеспечение со стороны работодателя-Президента Российской Федерации, заключающееся в предоставлении членам Правительства услуг со стороны Администрации Главы государства в лице Управления делами Президента Российской Федерации. Этот орган наделен статусом федерального органа исполнительной власти, но целиком и полностью находится в распоряжении Президента и его Администрации.

Более того, Указом Президента РФ от 7 августа 2000 г. № 1444 «Вопро-сы Управления делами Президента Российской Федерации» Правительству Российской Федерации даны специальные поручения по расширению полномочий и обеспечению деятельности Управления делами. В частности, пунктом б Указа Правительству было поручено передать Управлению делами Президента Российской Федерации полномочия по учету федерального имущества, управление и распоряжение которым возложено на Управление делами Президента Российской Федерации, по ведению реестра указанного имущества, а также по выдаче свидетельств о внесении этого имущества в реестр. Таким образом, функция работодателя в отношении своего работника Правительства просматривается достаточно. Хотя Правительство по Конституции Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в стране, а значит именно ему хотя бы в какой-то мере должны быть подчинены все федеральные органы исполнительной власти, Президент дает именно ему как своему работнику поручение об обеспечении деятельности входящего в состав Администрации органа, наделенного статусом органа федеральной исполнительной власти.1

В результате на сегодняшний день, согласно пункту 1 Положения об управлении делами Администрации Президента , именно оно организует и непосредственно осуществляет: -материально-техническое обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации;